با او گفت‌وگویی انجام داده‌ایم که می‌خوانید.
- معمولا قانون تأمین اجتماعی بر چه مبنایی تدوین می‌شود؟
آخرین تکامل قانون تأمین اجتماعی مربوط به سال1354 است. این قانون در مقایسه با بسیاری از کشورهایی که هم‌سطح ما هستند مدرن‌تر و پیشرفته‌تر است. وقتی صندوق بیمهای پایه‌گذاری می‌شود محاسباتی به نام محاسبات بیمهای انجام می‌شود. براساس این محاسبات مولفه‌های زیادی مدنظر قرار می‌گیرند. این مولفه‌ها عبارتند از: نرخ امید به زندگی، نرخ اشتغال، نرخ تولید ناخالص ملی، نرخ‌بیکاری، سرمایه‌گذاری، مرگ‌ومیر و زاد و ولد و ده‌ها مولفه دیگر.
- این اطلاعات از سوی دولت در اختیار بنیانگذاران صندوق‌های بیمهای قرارمی‌گیرد؟ دولت تصمیم می‌گیرد که کدام مولفه‌ها مؤثر واقع شوند؟
بله. این اطلاعات در اختیار دولت است و از همین کانال هم در اختیار مؤسسین صندوق‌ها گذاشته می‌شود. البته این روش، رهنمود کلی سازمان بین‌المللی کار و اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی است که وقتی می‌خواهند یک صندوق بیمهای شکل بدهند این مولفه‌ها و متغیرهای کلیدی را در کنار هم قرار می‌دهند و براساس این داده‌ها، یک نرخ حق بیمه بیرون استخراج می‌شود. مثلا اگر در یک کشور امید به زندگی 50 سال است پس نمی‌توانند سن بازنشستگی را 60 سال درنظر بگیرند. این مولفه‌ها و واقعیت‌های موجود در جامعه، مهم‌ترین عوامل برای تعیین نرخ حق بیمه هستند و متناسب با این نرخ حق بیمه، یکسری تعهدات مثل درمان، بازنشستگی، ازکارافتادگی، بازماندگان، بیکاری و... هست که فرمول مشخصی هم برای اجرای این تعهدات درنظر گرفته می‌شود. در ماده 28قانون تأمین اجتماعی،قید‌شده که از سال 1355نرخ حق بیمه 20درصد بر عهده کارفرما، سه‌درصد دولت و هفت درصد توسط بیمه‌شده پرداخت شود.
- محاسبات بیمهای در ایران مشخص کرده که نرخ حق بیمه باید 30درصد حقوق باشد؟
بله. باید توجه داشت که این نرخ 30درصد جزو بالاترین نرخ‌های حق بیمه در دنیاست؛ به‌عبارتی هر بیمه‌شده تقریبا یک‌سوم حقوق و دستمزد خود را برای حق بیمه به سازمان تأمین اجتماعی می‌پردازد. در ماده 28 بر یک نکته دیگری هم تأکید شده که هر سه سال یک‌بار سازمان تأمین اجتماعی موظف است براساس محاسبات بیمهای بازنگری کرده و یک گزارش مالی استخراج کند.
- این گزارش مالی در اختیار چه کسانی قرار می‌گیرد؟
قانون تأمین اجتماعی خواسته که این گزارش برای تصمیم‌گیری به شورای‌عالی تأمین اجتماعی ارائه شود اما متأسفانه بیش از 33سال است که این ماده قانونی توسط هیچ دولتی اجرا نشده است؛ در واقع آنچه مهم است برای آنکه ضرورت بازنگری در قانون تأمین اجتماعی را مشخص می‌کند اجرای همین تکلیف قانونی است که سازمان تأمین اجتماعی براساس این محاسبات، وضعیت مالی خود را بررسی کند و همین نتایج مشخص می‌کند که آیا قانون تأمین اجتماعی نیازمند بازنگری هست یا نه؟
- آیا این گزارش یک نوع گزارش داخلی و درون سازمانی محسوب می‌شود؟
در قانون تأمین اجتماعی بالاترین مقام، شورای‌عالی تأمین اجتماعی است. پس این گزارش به عالی‌ترین رکن این سازمان ارائه می‌شود. وقتی در شورای‌عالی تأمین اجتماعی نمایندگانی از سوی شرکای اجتماعی حضور داشته باشند مسلما مصالح تمامی گروه‌های ذی‌نفغ درنظر گرفته می‌شود. براساس این گزارش در واقع وضعیت منابع و مصارف تأمین اجتماعی مشخص می‌شود اما متأسفانه این تکلیف قانونی تا‌کنون بر زمین مانده و هیچ دولتی در هیچ عصری این کار را انجام نداده است.
- منظور شما از منابع و مصارف سازمان تأمین اجتماعی چیست؟ آیا سود سرمایه‌گذاری‌ها هم در ردیف منابع قرار می‌گیرد یا فقط حق بیمههای اخذ شده منابع محسوب می‌شوند؟
منابع، تمامی درآمدهای تأمین اجتماعی است. این درآمدها با عنوان درآمدهای ناشی از حق‌بیمه نامگذاری می‌شود که حق‌بیمه، هدایا، عطایا و درآمدهای ناشی از سرمایه‌گذاری شامل می‌شود. مصارف یعنی تعهدات سازمان تأمین اجتماعی ازجمله درمان، پرداخت بازنشستگی، غرامت دستمزد، مستمری‌ها و هزینه‌های جاری است. یک صندوق بیمهای خوب صندوقی است که درآمدهای خود را به سه بخش تقسیم کند؛ یک بخش به درمان اختصاص پیدا کند که مطابق قانون تأمین اجتماعی باید 9درصد از درآمدهای ناشی از حق بیمه به درمان تخصیص داده شود، 9درصد از درآمدهای ناشی از حق بیمه را صرف هزینه‌های جاری و تعهدات کنند و 9درصد باقی‌مانده را در سرمایه‌گذاری به کار ببندند. مجموع این ارقام می‌شود 27درصد حق بیمهای که کارگر و کارفرما به این سازمان می‌پردازند. البته در ماده 28قانون تأمین اجتماعی تأکید شده که دولت موظف است هر سال بدهی خود را به این سازمان در بودجه عمومی کل کشور منظور کرده و به تأمین اجتماعی پرداخت کند. تا قبل از سال 1367سازمان تأمین اجتماعی هیچ فعالیتی در جهت سرمایه‌گذاری نداشته و تا حدودی سال‌های 63-62 ارزش سرمایه‌گذاری را صفر منظور کرده است. درآمدهای این سازمان در بانک رفاه و سایر بانک‌ها بوده در حالی که حتی بانک‌ها اکراه داشته‌اند که این حجم پول را نزد خود نگه دارند و گاهی دنبال این بوده‌اند که یک کارمزد هم بابت نگهداری این پول‌ها دریافت کنند. از سال1376 مقوله سرمایه‌گذاری در تأمین اجتماعی شکل می‌گیرد که بعد از آن شرکت شستا به‌وجود می‌آید.
- در این مقطع درک مشترکی از مقوله تأمین اجتماعی بین قوا وجود دارد که با بازنگری در قانون تأمین اجتماعی تمامی نکات مورد توجه قرار بگیرد؟
من اعتقاد دارم که اصلا وجود ندارد. شما به بودجه‌های سنواتی نگاه کنید! وقتی قوای مجریه و مقننه در حال تنظیم بودجه عمومی کشور هستند تبصره‌هایی به بودجه بسته می‌شود و تکالیفی را به اجبار برای تأمین اجتماعی تعیین می‌کنند که در چارچوب نظامات تأمین اجتماعی اصلا تعریف نشده است. مثلا امسال تصویب کردند که هر کس هر تعداد سال سابقه بیمه‌پردازی دارد اگر مرد است با داشتن 60سال و اگر زن است با 55 سال سن مستمری دریافت کند. این تصمیم بدون درنظر گرفتن تطبیق با حداقل دستمزد قانونی گرفته شد. این درک مشترک بین قوای مجریه و مقننه در رابطه با مقوله تأمین اجتماعی وجود ندارد؛ به‌طور مثال بخشی از قوای مجریه و بسیاری از قوای مقننه بر این باورند که ما از گذرگاه تأمین اجتماعی می‌توانیم مسئله اشتغال را حل کنیم. به همین دلیل است که می‌بینید قوانین متعددی به ماده76 قانون تأمین اجتماعی 1354اضافه می‌کنند؛ مثلا ماده 10قانون بازسازی و نوسازی صنایع که براساس این ماده هرکس 25سال سابقه کار داشته باشد پنج سال هم ارفاق شامل حالش می‌شود و به شرطی که کارفرما یک نفر جدید استخدام کند این فرد بازنشسته می‌شود، این تصمیم‌ها به محاسبات بیمهای خدشه وارد می‌کند؛ مثلا در قانون تأمین اجتماعی سال 54 تعریف شده است که اگر کسی قبل از سربازی‌رفتن اشتغال داشته باشد بعد از پایان سربازی سوابق خدمت وظیفه عمومی‌اش جزو سابقه بیمه‌اش محاسبه می‌شود. ما می‌بینیم یکباره اعلام می‌کنند که هر کس سربازی رفته می‌تواند با پرداخت پولی اندک دو سال به سوابق بیمه‌اش اضافه کند یا مثلا در مورد قانون بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور،در قانون سال54 به مشاغل سخت و زیان‌آور در یک چارچوب اصولی توجه شده است اما در حال حاضر آمده در چارچوب اینکه نیروهایی را از کارخانه‌ها بیرون کنند و به جایش نیروی جدید بیاورند بسیار آبکی و وسیع قانون بازنشستگی پیش از موعد تصویب شد و گفتند هر کس 20سال سابقه کار متوالی و 25سال سابقه کار متناوب داشته باشد می‌تواند بدون شرط سنی از مزایای بازنشستگی استفاده کند یا در رابطه با خانم‌ها گفتند که با 20سال سابقه و 42سال سن می‌توانند بازنشسته شوند. این پیرایه‌هایی که به اصول قانون تأمین اجتماعی اضافه شد و چون نرخ حق بیمه براساس اصول اولیه و نه پیرایه‌های اضافه شده بعدی بود تمام محاسبات تأمین اجتماعی خدشه‌دار شد و در معرض خطر پیشی‌گرفتن مصارف بر منابع قرارگرفت. البته در سال‌های 1375و 76 که مجلسیان و جامعه کارگری فشارهای زیادی به سازمان تأمین‌اجتماعی وارد کردند مسئولان این سازمان در کنار ارائه تسهیلات برای بازنشسته‌های کارگران سخت و زیان‌آور یک اصلاح عمیق و اساسی پارامتریک انجام داد و بازنشستگی آقایان با 60 سال و خانم‌ها با 50سال سن و 10 سال سابقه بیمه‌پردازی را پلکانی به 20سال تبدیل کرد.
تا سال76 اگر کسی 10سال سابقه بیمه‌پردازی داشت، مردان با 60 سال سن و زنان با 50 سال سن می‌توانستند حداقل دستمزد را دریافت کرده و بازنشسته شوند. در این سال سازمان تأمین اجتماعی برای اینکه بتواند فشار بازنشستگی پیش از موعد را کم کند این قانون را به‌صورت پلکانی به 60سال و 55سال سن به‌ترتیب برای مردان و زنان و حداقل سابقه بیمه‌پردازی 20سال تبدیل کرد که الان در سال 91کف بازنشستگی 20سال است. این یک جراحی بسیار بزرگ در قانون تأمین اجتماعی بود که به‌علت درک شرایط در ایران انجام شد و به‌نظر من به‌دلیل همبستگی و چسب اجتماعی‌ای که بین دولت و مردم وجود داشت و بسیار برای کارگران سخت بود ولی پذیرفته شد؛ بنابراین باید پیش از آنکه قانون تأمین‌اجتماعی مورد بازنگری قرار بگیرد یک درک و فهم مشترک بین قوا به‌وجود بیاید. اگر این به‌وجود نیاید قطعا در فرایند قانون‌شدن به یک مشکل تبدیل خواهد شد.
- چرا سازمان تأمین اجتماعی را یک سازمان مستقل به‌حساب می‌آوریم؟دیگر قوا نمی‌توانند این قدر فشار وارد کنند؟
یک بررسی در سال‌های82 و 83 به سفارش مرکز پژوهش‌های مجلس انجام دادیم با‌این موضوع که چه راهکارهایی درنظر بگیریم که نظام تأمین اجتماعی کارآمد باشد و یک حکمرانی خوب داشته باشد. بررسی‌های ما نشان داد که یکی از راهکارها این است که باید دست دخالت دولت را در سازمان تأمین اجتماعی کم کنیم. تا قبل از تصویب قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی اعضای هیأت‌مدیره و مدیرعامل تأمین اجتماعی سه نفر بودند که مدیرعامل، رئیس هیأت مدیره بود و دو نفر هم اعضای هیأت مدیره بودند که به پیشنهاد وزیر مربوطه و تصویب هیأت وزیران انتخاب می‌شدند. شورای‌عالی تأمین اجتماعی هم با مکانیزم خودش انتخاب می‌شد بنابراین پاسخگویی و نظارت شورای‌عالی نسبت به هیأت مدیره کم بود چون هیأت مدیره خودش را منصوب دولت می‌دانست. یکی از گذرگاه‌هایی که فکر می‌کردیم باید دخالت دولت را در آن کاهش بدهیم این بود که چسبی ایجاد کنیم که هیأت مدیره و مدیرعامل توسط شورای‌عالی یا هیأت امنا انتخاب بشوند که هم پاسخگو باشند و هم اینکه دولت نتواند در راستای خواسته‌های خودش هر موقعی که اراده کرد مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره مورد نظر خودش را عزل و نصب کند.
- و الان در این شرایط قرار داریم؛ یعنی قوانین فعلی حاکم بر تأمین اجتماعی، دخالت دولت را تا این حد کاهش داده است؟
قانون ساختار نظام جامع تکلیف این ماجرا را در ماده 17مشخص کرد و به وزارت رفاه و تأمین اجتماعی وقت مهلت داده بود که ظرف یک سال اساسنامه صندوق‌های بیمهای از جمله تأمین اجتماعی را به این نحو که توضیح دادم اصلاح کند که هیأت امنایی داشته باشد که نصف به اضافه یک (اکثریت ضعیف) از دولتی‌ها و نصف منهای یک (اقلیت قوی) از شرکای اجتماعی که کارگران و کارفرمایان انتخاب بشوند و بعد اینها هیأت مدیره را انتخاب کنند و هیأت مدیره مدیرعامل را به شورای‌عالی یا هیأت امنا پیشنهاد بدهد. متأسفانه به‌علت ریشه‌های تاریخی، که وجود دارد وزارت رفاه با تأخیر و تعلل این اساسنامه صندوق‌ها از جمله تأمین اجتماعی را تصویب کرد و بعد مطابق قانون اجرا نمی‌شد. بعدا نمایندگان مجلس به‌خاطر اینکه این وزارتخانه را وادار کنند این اساسنامه را اجرا کنند اصلاحیه‌ای به ماده 113قانون مدیریت خدمات کشوری افزودند. قراربود با این اصلاحیه مقوله سه‌جانبه‌گرایی رعایت شود و ذی‌نفعان اجتماعی بتوانند اثرگذار باشند؛ در واقع انجام‌نشد و بعد با اساسنامه جدیدی سازمان تأمین‌اجتماعی از صندوق به سازمان تبدیل شد در واقع روح مشارکت فعال صدمه دید به‌طوری که الان می‌گویند اگر قراراست مدیرعامل سازمان انتخاب بشود باید برود در شورای‌عالی رفاه و نهایتا با رأی و نظر رئیس‌جمهور انتخاب شود. بنابراین عملا روح سه‌جانبه‌گرایی و آن نیتی که قانونگذار داشته که دخالت دولت کاهش پیدا کند متأسفانه به حالت اولیه برگشت.
- بنابــراین تـأمین اجتماعی هرگز نتوانست به‌عنوان یک سازمان مستقل اعلام موجودیت کند و دولت همچنان به‌دست‌اندازی‌هایش ادامه می‌دهد. ما الان با تأمین‌اجتماعی‌ای روبه‌رو هستیم که مستقل نیست بنابراین فهم مشترک را هم میان قوا نمی‌تواند ایجاد کند؛ حالا در بازنگری قانون می‌شود در این زمینه چاره‌ای اندیشید؟
ماده 28 قانون برنامه پنجم توسعه چند تکلیف برای سازمان تأمین اجتماعی روشن کرده است که در واقع در اصل لفظ «می‌تواند و اجازه دارد» آمده اما اینها یک نکات فوق‌العاده کلیدی و اساسی است که برای نخستین بار در ایران اجازه داده شده که براساس آیین‌نامه‌ای که به تصویب هیأت وزیران می‌رسد، بیمههای خصوصی بازنشستگی ایجاد شود و براساس این آیین‌نامه، ظرف 10سال به‌صورت آزمایشی این بیمه‌‌ها را ایجاد کنند. حال این سؤال مطرح است که اگر دولت مصمم است و گفته می‌شود فرایند تصویب این آیین‌نامه در حال طی‌شدن است و اگر تصمیم دولت این باشد که بخواهد بیمههای خصوصی بازنشستگی به‌وجود بیاورد و قرار است لایه‌بندی بیمهای به‌وجود بیاورد جایگاه تأمین اجتماعی در این میان کجاست؟ هنوز مشخص نشده که این جایگاه کجاست. آیا دولت می‌خواهد از این اختیار قانونی خودش در رابطه با گسترش بیمههای خصوصی استفاده کند یا خیر؟ ضمن اینکه آقای احمدی‌نژاد در سال‌های اولیه ورودشان دنبال برقراری حساب‌های انفرادی است این سؤال مطرح است که آیا نظام عالی تصمیم‌گیری به یک وحدت رویه، درک و فهم مشترک نسبت به جایگاه تأمین اجتماعی رسیده است. تا وقتی این پیش نیازها تدوین و مشخص نشود وصله‌پینه‌کردن و بازنگری قانون تأمین اجتماعی آن هم درون این سازمان کار بی‌حاصلی است.
چرا تغییر قانون؟
وقتی بحث هدفمند‌کردن یارانه‌ها پیش آمد اصل هدفمند‌کردن یارانه‌ها را تقریبا همه نحله‌های فکری اقتصادی قبول داشتند اما معتقد بودند که باید حداقل سه یا چهار شرط اجرا بشود تا این قانون بتواند اثر‌گذاری خود را داشته باشد.لاز مه این شرط‌ها نرخ تورم پایین، نرخ سرمایه‌گذاری بالا، نرخ اشتغال بالا و نرخ تولید ناخالص بالا باشد و از همه مهم‌تر همبستگی ملی هم در سطح بالایی باشد اما می‌بینیم که در عمل در بحث هدفمند‌کردن یارانه‌ها هیچ‌یک از این مولفه‌ها رعایت نشد. امروز خود دولتمردان و مجلسیان دنبال این هستند که مرحله دومش را متوقف کنند. در این شرایط این سؤال پیش می‌آید که آیا قانون تأمین اجتماعی نیازمند بازنگری است؟ تعدادی قانون در کشور هست که قوانین پایه است و بعد از قانون اساسی این قوانین جزو اساسی‌ترین قوانینی است که سایر ساختارها و نهادها براساس آنها شکل می‌گیرد. یکی از این قوانین همین قانون تأمین اجتماعی است که نقشی بسیار مهم و اساسی در کشور دارد. حداقل بنا به اطلاعات و آماری که وجود دارد بیش از 35میلیون نفر از افراد جامعه تحت پوشش این قانون قرار دارند. قانون کار و قانون مالیات‌ها هم از جمله این قوانین است. اگر سیر قانون تأمین‌اجتماعی را پس از انقلاب بررسی کنیم تأمین اجتماعی در چند فراز دچار فرازوفرودهای عجیب و غریب بوده است. به‌طور مثال در اوایل انقلاب،اصل مشروعیت تأمین اجتماعی زیرسؤال رفت به‌طوری که سمیناری در قم برگزار شد و بسیاری از علما نظرشان این بود که امر بیمه باید یک امر مرضی‌الطرفین باشد؛ یعنی درصورتی که کارفرما و کارگر راضی بودند در آن صورت دولت به‌عنوان پایه سوم می‌تواند وارد این معرکه شده و اینها را بیمه کند به‌همین‌خاطر بعضی از شهرستان‌ها بعد از نمازجمعه به شعب تأمین اجتماعی حمله کردند و دنبال این بودند که در تأمین اجتماعی را ببندند؛ یعنی ما از آن تنگناها، این قانون تأمین اجتماعی را با فتاوای پویای امام‌خمینی و با دیدگاه‌هایی که شهید مطهری و شهید بهشتی در حوزه بیمههای ارائه کردند عبور دادیم. اما همچنان در واقع نگرانی‌ها و دیدگاه‌هایی وجود دارد که اگر خواسته باشند مجموعه قانون تأمین‌اجتماعی را در یک چارچوب اصلی برای اصلاح، هدایت کنند دوباره آن مبانی فکری و نظری که در رابطه با اصل وجود تأمین اجتماعی وجود دارد در جاهایی که تأمین اجتماعی حساس است اثرگذار باشد یکی از این جاها منابع درآمدی است .
نکته دومی که وجود دارد این است که چنین قانونی با این عظمت و این مسئولیتی که دارد تقریبا می‌گویند تأمین اجتماعی در همه حوزه‌ها می‌تواند اثرگذار باشد و این اثر‌گذاری حتی بر حوزه امنیت ملی اثر می‌گذارد چون وقتی که یک تأمین اجتماعی ناکارآمد داشته باشیم و نتواند درمان مناسبی ارائه کند و به بازنشستگان و مستمری‌بگیرانش در حد شأن و منزلتشان سرویس بدهد، افراد تحت پوشش این قانون در تنگناهای معیشتی قرار می‌گیرند که خود این تنگناهای معیشتی می‌تواند امنیت ملی یک کشور را تهدید کند.
