جامعة ما دولت سالار است، که جامعة ما دارای دستگاه اداری ناکاراست، که سازمانهای لازم برای تشکیل سرمایة انسانی در جامعه شکل نگرفته و یا نهادینه نشده، که برخوردهای جامعة جهانی با ما ظالمانه بوده، که مسئولان ما منافع شخصی خود را بر منافع اجتماعی ترجیح دادهاند، که بسترهای حرکت اقتصادی ناسالم بوده و هست، که صاحبان سرمایه در چنین بسترهای ناسالمی به‌دنبال سودهای آنی و درآمدهای بادآورده بوده‌اند، که سرمایة کشور راه خروج به دنیای خارج را خوب شناخته، که مغزهای خلاق جامعه پس از پرورش یا از جامعه رانده شده و یا خود به دیار دیگری رفتهاند، که کارها را به کاردان نسپردهایم، که به علم و فن دل ندادهایم اما برای تغییر این روش‌ها باید چه کرد؟
حمیدرضا برادران شرکا، رئیس پیشین سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی معتقد است باید نگرش حاکمان تغییر کند.او در این گفت‌وگو با بررسی رفتار دولت نهم سخن آغاز می‌کند وبا امید به تحول به شرط اجماع بر اهداف و تغییر نگرش کلام به پایان می‌برد.
- شما در جایی شیوه رفتار دولت نهم را شیوه‌ای دانستید که براساس آن دولت تمام منابع را در خدمت خود قرار می‌دهد تا به اهداف سیاسی مورد نظر دست پیدا کند.اگر این فرض را مبنا قرار دهیم آتیه اقتصاد کشور به چه سمتی می‌رود؟
بحثی که شما به آن اشاره کردید و من در مورد شیوه بودجه نویسی دولت نهم مطرح کردم، براساس تئوری‌های اقتصاد کلان در حوزه سیاستگذاری‌ها بود، از نظر تئوریک در بحث سیاستگذاری‌های اقتصادی دو شیوه متداول در کشورها وجود دارد، یک نظریه معتقد به باز گذاشتن دست مسئولان در سیاستگذاری است تا به اختیار و تشخیص خود عمل کنند اما نظریه دوم این است که باید تصمیم‌گیری‌های مسئولان براساس چارچوب‌های قانونی محدود شودکه این محدودیت‌ها، هم می‌تواند در قانون اساسی و هم در قوانین جاری کشور در نظر گرفته شده باشد.
به‌عنوان مثال در آمریکا وقتی فرماندار کل یک ایالت بودجه فدرال را تنظیم می‌کند طبق قانون اساسی اجازه ندارد بودجه‌ای را وضع کند که کسری داشته باشد و به‌اصطلاح باید یک بودجه متوازن را تدوین کند. ما هم در قانون برنامه چهارم گفتیم دولت اجازه استقراض از بانک مرکزی را ندارد که یک محدودیت قانونی به شمار می‌رود.
از طرفی قانون اساسی ایران می‌گوید ضمن اینکه تنظیم بودجه و امور اداری آن برعهده ریاست‌جمهوری است مجلس نیز باید این طرح پیشنهادی دولت یعنی سند بودجه را تصویب کند اما آنچه در چند سال گذشته مشاهده شده حداکثر کردن اختیارات رئیس‌جمهوری درهزینه کردن منابع بودجه است.این پیگیری اختیارات با مصرف بیشتر درآمدهای نفتی عجین شده است. دولت نشان داده عطش زیادی برای هزینه کردن درآمدهای نفتی دارد.
- آیا این عطش به‌واسطه این نیست که دولت تمایل دارد با هزینه کردن برای اهداف یا جریانی خاص از این طریق برای خود رضایت بخرد یا سیاست‌های حامی پرورانه را دنبال کند.
این ادعا نیازمند بررسی دقیق است و نمی‌توان اظهارنظر قطعی کرد اما اساسا دولت‌ها تمایل به انجام این کار دارند به‌خصوص در اقتصاد رانتی ایران که عمده درآمد آن نفت است.
به‌هر حال درآمد نفتی درآمدی حاصل ازمنابع خدادادی است و آسان‌تر از فعالیت‌های مشابه حاصل می‌شودبنا براین تمایل دولت‌ها بیشتر به هزینه کردن است تا آثار آن در دوره مسئولیت آنان عیان. اما مهم این است که دستگاه قانونگذاری یعنی مجلس اجازه این کار را به دولت ندهد و از ثروت ملی صیانت کند تا صرف یک جریان خاص و جناح خاص نشود و با یک نگاه کلان ملی صرف شود تا همه اقشار به‌صورت یکسان از آن برخوردار شوند.
من هم قبول دارم به‌دلیل نابرابری و بی‌عدالتی‌های منطقه‌ای موجود در کشور باید به مناطق محروم بیشتر پرداخته شود البته چگونگی هزینه هم محل سؤال است یعنی دولت باید براساس برنامه کارشناسی شده به رفع این محرومیت بپردازد.برنامه چهارم این کار را درقالب سند آمایش سرزمین پیش‌بینی کرده بود.بر این اساس باید رفع محرومیت‌ها در این مناطق و رسیدن به توسعه با در نظرگرفتن مزیت‌ها انجام شود اما در این 2 سال روشی که در پیش گرفته شده بدون تکیه بر کار مطالعاتی مشخص است.
اقدامات صورت گرفته براساس اولویت‌ها نیست چون نیاز سنجی علمی نشده است. به‌عنوان مثال در همین طرح‌های زودبازده که هدف‌گیری و سیاستگذاری درستی نداشت، شاهد هستیم که میزان سرمایه‌گذاری‌های جدید و اشتغال ایجاد شده تناسبی با تسهیلات پرداخت شده ندارد.گفته می‌شود بالغ بر ده‌ها هزار میلیارد تومان تسهیلات پرداخته شده اما خروجی آن چه بوده است.
- چنین رفتاری چه تاثیری بر اقتصاد داشته است؟
فقط یک نمونه را در نظر بگیرید. نروژ دارای صندوق ذخیره ارزی است که هدف از تاسیس آن تقریبا مشابه هدف حساب ذخیره در ایران است. براساس قوانین این کشور، دولت فقط اجازه برداشت منابع از این صندوق را تا سقف یک‌سوم از سود سرمایه‌گذاری‌های صندوق دارد یعنی اصلا حق برداشت اصل منابع را ندارد.موجودی این صندوق در حدود 300 میلیارد دلار است وبراساس یک ساختار قانونی دسترسی دولت به منابع سرشار نفتی مسدود شده است اما بانک مرکزی ما اعلام کرده که اگر تعهدات حساب ذخیره ارزی را لحاظ کنیم این حساب یک میلیارد و 300 میلیون دلار کسری دارد.
این در حالی است که دولت سال گذشته 71 میلیارد دلار نفت فروخته که براساس قانون برنامه چهارم حق برداشت حدود 15 میلیارد دلار از آن رابرای سال گذشته داشته و مازاد بر آن را باید به حساب ذخیره واریز می‌کرد.
- این پول‌ها به کجا می‌رود؟
از طریق بودجه هزینه می‌شود.وزیرسابق اقتصاد در مراسم تودیع خود اشاره کرد که در سال‌جاری بیش از 60 میلیارد دلار از درآمد نفتی در بودجه هزینه می‌شود.
براساس قانون، مجلس بایداجازه دسترسی دولت به حساب را محدود کند اما عملا مقاومت و نظارتی وجود ندارد، بر خلاف نروژ یک حساب درست کرده‌ایم که قلک دولت شده است، حتی سهم بخش خصوصی از این حساب نیز کاملا در تصرف دولت برای فعالیت‌های جاری است.
این در حالی است که منابع حاصل از درآمد نفت در یک مقطع بیست ساله پایان خواهد یافت، اما هنوز به‌صورت جدی منابع جایگزین برای این درآمد 70میلیارد دلاری نداریم. دولت با مصرف این درآمدها روزبه‌روز بزرگ‌تر می‌شود و هزینه‌های آن نیز افزایش می‌یابددر حالی‌که برنامه برای رسیدن به اهداف چشم‌انداز دولت کوچک و چابک را هدف گذاری کرده بود اما روند موجود کاملا بر خلاف برنامه است و کشور را به بن بست می‌رساند.
- ریشه این کژراهی را ناشی از چه می‌بینید؟
روش حکمرانی دولت. برنامه چهارم بحث حکمرانی خوب را مطرح کرده است حکمرانی خوب بر این اصل متمرکز بود تا نظام اداره کشور را تبدیل به یک نظام تدبیر کند که در آن، شفافیت یک اصل کلیدی بود یعنی تمامی اطلاعات اقتصادی، مالی، سیاسی، اجتماعی و... که دولت به مردم ارائه می‌دهد باید شفاف باشد.
اصل دیگر در نظام تدبیر نیز پاسخگویی دولت‌هاست اما این دو اصل نظام حکمرانی خوب یعنی شفافیت و حساب‌پس‌دهی دولت به معنای تقویت اهرم‌های نظارتی در این دولت جایگاهی ندارد و به‌نظر می‌رسد به جای اینکه ما به سمت پیاده کردن نظام تدبیر و حکمرانی خوب در کشور برویم متأسفانه سال به سال از این نظام فاصله گرفته‌ایم و شفافیت دولت کاهش پیدا کرده است و امکان نظارت دقیق و صحیح دستگاه‌ها نیز فراهم نیست. رفتارهای موجود تداعی‌کننده رفتارهای کشورهای دارای نفت در دهه 70 است.یعنی کشورهایی که صاحب درآمد هنگفت نفت می‌شدند به جای اینکه درآمد را صرف امور زیربنایی کنند بیشتر صرف اموری کردند که بتواند رای بیشتری جذب کند.
- این مسئله را بر چه اساس می‌گویید؟
برای انجام امور نظارتی در برنامه چهارم دو ماه گنجانده شده بود. ماده 157 که آقای رئیس‌جمهوری براساس آن گزارش نظارتی را بایدارائه می‌کرد و ماده 158 که براساس آن باید در قالب شاخص‌های علمی و بین‌المللی چگونگی پیشرفت برنامه نشان داده شود. این گزارش توضیح می‌دهد که مسیر طی شده تا چه میزان در راستای اهداف چشم‌انداز و برنامه چهارم و تا چه میزان متناسب با شاخص‌های تعیین شده بین‌المللی است.دولت تا به حال جز گزارش نظارتی سال 84 چند گزارش دیگر ارائه کرده؟آیا به این تکلیف قانونی خود عمل کرده است.چرا دولت مدعی می‌شود در بودجه 33 میلیارد دلار درآمد نفتی مصرف می‌کند اما عملکرد آن حداقل در سال گذشته نشان می‌دهد 60 میلیارد دلار هزینه شده است.این مسئله برای سال‌جاری نیز با سخنان وزیر اقتصاد صادق است.این اگر عدم‌شفافیت نیست، پس چیست؟
قرار بود در برنامه بهره وری رشد کند دولت سالانه کوچک شودتورم با کنترل هزینه‌های دولتی روند نزولی بگیرد.آیا گزارشی در دست است که نشان دهد این اهداف به کجا رسیده است. مطالعات مستقل نشان می‌دهد اندازه دولت بزرگ‌تر شده و رشد اقتصادی تغییر نکرده، دولت در برابر اینها پاسخگو بوده گزارش رسمی بانک مرکزی حاکی از آن است که نرخ تورم به حدود 20 درصد رسیده آیا دولت پاسخی مستند داده که چرا چنین اتفاقی افتاده است؟ قرار بوده دولت تمامی این موارد را در قالب دو گزارش تیرماه و حداکثر تا پایان آذر به مجلس ارائه کند که چرا چنین کاری را انجام داده است.
دولت باید سالانه 10 تا 20 درصد کوچک‌تر می‌شد اما در دو سال گذشته دولت هر سال بزرگ‌تر شده و هزینه هانیز روند افزایشی داشته است. بنا بود وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی کشور کاهش پیدا کند و تا پایان برنامه هزینه جاری متکی به درآمد غیرنفتی باشد یعنی یک روند منطقی در نظر گرفته شد تا بهره‌وری افزایش پیدا کند. چرا دولت در این مسیر حرکت نکرد.سؤال من این است که دولت در بعد حاکمیتی برای انجام این امور چه کاری انجام داده است.
- استدلال دولت این است که برخی از این مشکلات سال‌ها در اقتصاد ایران وجود داشته و در کوتاه‌مدت رسیدن به این اهداف ممکن نیست.
اتفاقا ممکن است، اولا اینکه ما در تدوین برنامه چهارم در گزارشات متعددی اعلام کردیم که آنچه الان وجود دارد غلط است و آقای خاتمی با شهامت به بیمار بودن اقتصاد اعتراف کرد. ما نیز مطالعات مختلفی داشتیم که نشان می‌داد با اصلاح سیاست‌ها انجام آن مقدور است. برنامه چهارم تدوین شد تا یک روند مطلوب را جایگزین روند نامطلوب کند یعنی برای حل مشکلات چاره جویی شد.مثلا رشد اقتصادی را در نظر بگیرد.هدف برنامه رشد 8 درصد است.
در گذشته با وجود برخی تنگناها رشد 7 درصد را تجربه کردیم.رشد 7 درصد با درآمد آن زمان بوده است با درآمد کنونی رشد ما باید بالاتر می‌رفت. در طول 7 سال میزان درآمد ارزی ما 172 میلیارد دلاربوده و متوسط رشد 6 درصد بوده، در دو سال‌ونیم گذشته نیزدرآمد ارزی ما به 200 میلیارد دلار رسیده و رشد اقتصادی در همان حد باقی مانده چرا این چنین است. رشد 8درصد براساس فروش نفت با بشکهای 20 دلار بود، با بشکهای بالای 90 دلار باید به 12 درصد رشد اقتصادی می‌رسیدیم. ببینید چینی‌ها اعلام کردند که با جذب 52 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خارجی مستقیم، نرخ رشد اقتصادی خود را دوبرابر کردند حالا ما در سال گذشته که 70 میلیارد دلار درآمد نفتی داشتیم نرخ رشد 6 درصدی را تجربه کردیم.
در واقع برای رسیدن به این رشد هیچ تلاشی نشده و با استفاده از امکانات فیزیکی به‌دست آمده مطالعاتی صورت گرفته که من در تمامی مصاحبه‌ها به آن اشاره کرده‌ام و مایلم یک بار دیگر به آن اشاره کنم. بررسی هانشان می‌دهد افزایش یک دلاری هر بشکه نفت، یک دهم درصد رشد اقتصادی ایران را افزایش می‌دهد. به عبارتی، اگر قیمت نفت ایران نسبت به گذشته 30 دلار افزایش یابد، رشد اقتصادی باید نسبت به همان زمان با افزایش 3 درصدی همراه باشد.حال با نفت 90 دلاری رشد اقتصادی 6 درصد هنر است. در برنامه چهارم 12 محور اصلی تعیین کردیم. جدای ازرشد بالای اقتصادی محورهایی نظیر، تعامل فعال با جهان، برنامه‌هایی برای نوسازی دولت و...هدف گذاری شد. این12 محور به‌عنوان اساس برنامه در نظر گرفته شد و قرار بود پابه‌پای هم حرکت کنند تا ساختمانی ساخته شود که محکم و قابل اتکا باشد.
آنچه من دیده‌ام یا شنیده‌ام حاکی از آن است که ما در اکثر شاخص‌ها نتوانسته‌ایم هدف برنامه را محقق کنیم. در بحث تعامل فعال با جهان هنوز از ظرفیت‌های کشور به درستی استفاده نشده است. از امکانات موجود در دنیا هم نتوانسته‌ایم برای خود بهره بگیریم. برای نمونه، سرمایه‌گذاری خارجی در کشور بنابر آمار و ارقام‌های واقعی، وضعیت خوبی ندارد. آنچه مسئولان اعلام می‌کنند سرمایه‌گذاری‌های مصوب است در حالی که در این نوع سرمایه‌گذاری اصل با ورود سرمایه و جذب آن در امور تولیدی است.
بحث نوسازی دولت هم که یکی از فصول مهم برنامه را تشکیل می‌دهد متأسفانه با تصمیم عجولانه‌ای که درباره انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی گرفته شد؛ بدون متولی مانده است و مشخص نیست چه دستگاهی باید این وظایف را برعهده بگیرد و احساس می‌شود که در این بخش خیلی از کارها معطل مانده است.در عصری که قرار است روند توسعه شتاب بگیرد نهاد متولی توسعه و نوسازی دولت را منحل کرده‌اند.
- دولت مدعی است با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، نوسازی دولت را آغاز کرده است؟
اصلا چنین استدلالی را نمی‌پذیریم. دولت صورت مسئله را پاک کرده است. در همه جای دنیا سازمان‌هایی وجود دارند که متولی نوسازی دولت هستند.
براساس برنامه چهارم، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی متولی نوسازی دولت بود. مدیران دولت نهم باید توضیح دهند که با انحلال سازمان چه تحولی صورت گرفته است؟
- می گویند فرایند امور تسریع شده است؟
پس توضیح دهند در طول چند سالی که این سازمان منحل شده، چه اقداماتی برای تسریع امور، اصلاح فرایند‌ها و روش‌ها صورت گرفته است. البته این توضیح نباید شعاری باشد بلکه باید مبتنی بر آمار و ارقام ارائه شود. دنیای امروز ادعاهایی را که بدون شاخص باشد نمی‌پذیرد. در حالی‌که اگر بخواهیم منصفانه قضاوت کنیم در زمینه اصلاح ساختار سازمان، کارشناسان این سازمان بیش از دیگران حساس بودند. مطالعات مختلفی هم برای بهینه‌سازی امور انجام شده بود اما روش انجام شده مبتنی بر کدام یک از مطالعات صورت گرفته بود. اتفاقا در برنامه چهارم ماده‌ای به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی اختصاص داشت که قرار بود ساختار سازمان براساس آن اصلاح شود اما اقدام صورت گرفته پاک کردن صورت مسئله بود.
من معتقدم، دولت نهم اصل سازمان مدیریت را در یک زمان نامناسب از بین برد و به همین دلیل از مسئولان امر سؤال می‌کنم چه ضرورتی بود قبل از اینکه اقدام به اصلاح ساختار وزارتخانه‌های عریض و طویل شود ساختار سازمانی مورد بازنگری قرار گیرد که مسئولیت نوسازی وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی را برعهده داشته است. چرا ما در همان ابتدای کار، سازمانی را منحل کردیم که قرار بود در طول برنامه ضمن اصلاح ساختار خود اقدام به نوسازی بدنه دولت کند.
اطلاع دارید الزامات اجرای اصل 44 قانون اساسی در حال نهایی شدن است. اگر توجه کنید می‌بینید وظایف متعددی براساس این الزام ـ که قرار است پس از رفع اختلافات قانون شود ـ برعهده سازمان مدیریت گذاشته شده است. وقتی سازمان وجود ندارد چگونه می‌تواند این وظایف را انجام دهد. آیا این واگذاری‌ها ناشی از ضرورت وجود سازمان در فضای کنونی نظام مدیریتی کشور نیست؟ به همین دلیل من سؤال می‌کنم وقتی در اجرای کلیدی‌ترین و انقلابی‌ترین اصل اقتصادی کشور وظایف برعهده سازمانی گذاشته می‌شود که امروز وجود خارجی ندارد، چگونه می‌توان به اجرای درست آن و رهایی از شرایط موجود امیدوار بود.
در مجموع من فکر می‌کنم انحلال این سازمان نه تنها کمکی به نوسازی دولت نمی‌کند بلکه انحلال آن انجام این کار مهم را بدون متولی کرده است.در واقع دوباره شرایط به عقب باز می‌گردد.
- آقای دکتر!چگونه می‌توان از این سیکل باطلی که بر اقتصاد ایران حاکم شده خارج شد؟شما قبلا گفتید باور مسئولان باید تغییر کنداما هر دولتی می‌آید و باور خود را دنبال می‌کند وکار را به دیگری می‌سپارد؟
چرا چنین است چون احکام برنامه را زیرپا گذاشته‌ایم. چون هنوز فکر می‌کنیم دولت باید متولی امور توسعه باشد؛ در حالی که توسعه کشور برآیند تلاش تمامی مردم، بنگاه‌ها و دولت است.
امروز در تمامی دنیا پذیرفته شده دولت باید وظیفه حاکمیتی داشته باشد. بخش خصوصی متولی امور اقتصادی باشد و نهادهای مدنی متولی امور سیاسی، فرهنگی و اجتماعی.
تا مادامی که ما همه وظایف را برعهده دولت بگذاریم وضعیت همین خواهد بود.مطمئن باشید اگر نگاه تغییر نکند این رفت‌وآمدها ادامه می‌یابد بدون آنکه تغییرمثبتی در شرایط کشورایجاد شود.
- چشم‌انداز وسیاست‌های کلی با همین هدف تدوین شد تا در اهداف اتفاق نظر به وجود بیاید، پس چرا شرایط همین است؟
چشم‌انداز وسیاست‌های کلی نیازمند باور عملی است.باز هم تاکید می‌کنم شرط لازم چشم‌انداز، ایجاد تحول در نگاه مسئولان یک کشور است. منظور از مسئولان هم فقط دولتی‌ها نیستند بلکه بخش خصوصی را هم شامل می‌شود یعنی تصمیم‌گیران و تصمیم‌سازان. آنان باید به این اجماع برسند که رسیدن به افق ترسیم شده ممکن است.مردم هم باید نگرش خود را تغییر دهند در این چند سال چه کاری انجام شده است.به‌نظر من تلاش نشد.
من مقاله‌ای در مورد تحولات ترکیه خواندم. آنها یک چشم‌انداز 2023 دارند. برای این چشم‌انداز سازمانی در استانبول ایجاد شده است که وظیفه دارد چگونگی رسیدن به اهداف چشم‌انداز را مطالعه کند. در این سازمان حوزه‌های کلیدی مشخص شده و برای هرکدام از این حوزه‌های کلیدی یک چشم‌انداز تدوین شده است. ما هم باید چنین کاری را می‌کردیم. پس از تدوین چشم‌انداز 20 ساله باید چند قدم دیگر برداشته می‌شد. حوزه‌های کلیدی و راهبردی در کشور شناسایی و چشم‌انداز آنها تدوین می‌شد، پس از تدوین چشم‌انداز راهبرد تعیین می‌شد و بعد برای هرکدام برنامه بلندمدت 20 ساله نوشته می‌شد.
بعد از این، برنامه 20 ساله در مقاطع پنج ساله تقسیم‌بندی و هر مقطع در قالب برنامه‌های یکساله عملیاتی می‌شد. ما متأسفانه همه این قدم‌ها را متوازن برنداشته‌ایم.
- با این حساب اهداف برنامه از دست رفته است؟
بستگی دارد.اگر مبنای فرض شما براساس روند کنونی باشد باید گفت متأسفانه چنین فرضی درست است اما اگر رویه تغییر کند امیدواری‌هایی وجود دارد.
- امسال سال چهارم برنامه است با وجود این شما هنوز امیدوار هستید؟
به عقیده من با توجه به زمینه‌های موجود و درآمدهای نفتی تحقق رشد اقتصادی بالا ممکن است همچنان که در برنامه چهارم هم هدف‌گذاری شده است اما تحقق این مسئله در گرو اجرای بسته‌های مناسب سیاستی و همچنین پایبندی به لوازم اجرای برنامه چهارم توسعه است.دولت باید به قانون برنامه بازگردد.درآمد 70 میلیارد دلاری فرصت مغتنمی است که باید قدر آن دانسته شود.اگر درست از این فرصت استفاده شود می‌توان عقب ماندگی راجبران کرد.
- اما شما که از تغییر نگرش صحبت می‌کردید و مشکلات را ناشی از آن می‌دانستید؟
اتفاقا امیدواری‌ام براساس همین تغییر نگرش است.بارها اشاره کرده‌ام اگر دولت به برنامه برگردد وبراساس آن عمل کند شرایط تغییر خواهد کرد. تمامی موارد اصلاح رفتار دولت در برنامه پیش‌بینی و برای آن راهکار ارائه شده است منتها باید برای آن قدم برداشت.سرمایه‌های نفتی می‌تواند عامل ثبات ساز باشد؛این فرصتی که دولت‌ها در طول تاریخ از آن بی‌بهره بوده‌اند.سرمایه‌گذاری دارای بازده اقتصادی ومولد می‌تواند رشد پایدار اقتصادی رابه ارمغان آورد.
