106سال بودجه پایتخت

طهران اما مسیری نو در پیش گرفته بود. عمر شهرجدید که از تلفیق و گسترش شش محله و روستاهای مجاور سر برآورده بود، رفته‌رفته افزایش یافت و در طول نیم قرن، کاروانسراهای بسیاری در نزدیکی دروازه‌های شش‌گانه پا گرفت. خیابان‌کشی‌ها و مسیرسازی‌های عهد ناصری به مرور موجب شد ردایی متفاوت، پس از قرن‌ها بر تن دامنه جنوبی البرز بنشیند. افزایش مبادلات تجاری پایتخت و شهرهای دور و نزدیک، شهر را بسان سکوی خریدی در آورده بود که رسیدگی و مدیریت طلب می‌کرد تا پیشخوانی آراسته برای دادوستدگران و بازاریان بسازد. اندیشه اولیه انجمن‌های بلدیه از دل همین شرایط پدید آمد تا نخستین فکرها برای نظم دهی به شهر روی کاغذ بیاید. بلدیه اما به توان اقتصادی نیاز داشت و زمزمه‌های نخستین بودجه شهرداری پایتخت با عنوان «قانون اعتبار بلدیه» از دل مشروطیت سر برآورد.

از 1284تا 1304خورشیدی همزمان با اوجگیری آرمان‌خواهی‌های مشروطیت، نخستین قانون بلدیه یا به تعبیر امروزی قانون شهرداری، به تصویب مجلس رسید. این قانون مصوب 1286خورشیدی شامل پنج فصل و 108ماده بود که ذیل بخش پنجم آن یعنی باب مستخدمین بلدیه به بحث بودجه در بلدیه تهران اشاره می‌کند. در این باب موضوع «مداقه عمل در بودجه» از وظایف رئیس انجمن بلدیه یا «کلانتر» تعیین می‌شود که نام قدیم شهردار بود. در این بند البته هیچ عدد و رقمی ذکر نمی‌شود و نخستین قانون بلدیه با وجود نوآوری به سبب شرایط جامعه ایران هیچ‌گاه تحقق نیافت. پس از آن با آغاز جنگ جهانی اول موضوع قانون بلدیه به‌صورت کلی به فراموشی سپرده می‌شود و تا 1306در هیچ محفل حکومتی مطرح نمی‌شود.

پس از آن نخستین ‌قانون «اعتبار بلدیه تهران و واگذاری عواید مستغلات به بلدیه» 30آبان‌ماه 1306در دوره شهرداری کریم آقا بوذرجمهری نخستین شهردار تهران به تصویب رسید. این قانون گرچه 94کلمه بیشتر نداشت و در دو بند به تصویب مجلس رسید اما پایه‌گذار بنیانی شد که امروز بخشی از پیشرفت کشور را به دوش می‌کشد. نخستین ‌قانون اعتبار بلدیه تهران در دو ماده موارد ذیل را تصریح می‌کرد: ماده اول- وزارت مالیه مجاز است از اول سنه 1306 بودجه بلدیه تهران را از قرار ماهی 39هزار تومان کارسازی دارد. از مبلغ مزبور آنچه مربوط به عایدات مستغلات تهران است (‌از صدی‌پنج عواید مستغلات و کلیه عواید مستغلات متعلقه به بلدیه) از همان محل و بقیه از عایدات مالیات راه‌سهمی بلدیه تأدیه خواهد شد. ‌ماده دوم - وزارت مالیه مکلف است مالیات صدی پنج مستغلات شهرها و قصبات مهمه را از ابتدای سال1307 علاوه بر عواید مستغلات متعلقه به بلدیه‌ها و عایدات فعلی بلدیه‌ها به بلدیه‌های همان نقاط پرداخت کند.به موجب این قانون که به امضای مهدیقلی هدایت رئیس الوزراء رسید و حسن‌پیرنیا رئیس مجلس آن را اعلام کرد، به وزارت مالیه اجازه داده شد عایدات خالص مالیات مستغلات در پایتخت از اول فروردین ۱۳۰۶ به مبلغ ۳۲ هزارو ۱۶۵تومان و کسری که از محل مالیات راه و حق الثبت عاید می‌شود به بلدیه‌ تهران بپردازد.

در فاصله 1308تا 1320عمده بودجه کشور به مدرن‌سازی‌ شهرها متمرکز و توجه‌ها بر بلدیه‌ها و شهرسازی متمرکز می‌شود. در پی استقرار حکومت پهلوی اول، قانون بلدیه دیگری در سال1309 به تصویب رسید. این قانون انتخاب شهردار و سایر اعضای شهرداری را در اختیار وزارت داخله قرار داد. قانون جدید هشت ماده و سه تبصره داشت و توانست مشکلاتی ازجمله تأمین اعتبارات مالی ضروری برای اداره امور شهرداری را تا اندازه‌ای حل کند. ماده شش این قانون به بلدیه اجازه می‌داد که برای تأمین مصارف شهر برای تنظیفات و روشنایی و تعمیرات و احتیاجات صنفی و معارفی بلدی و امثال آن، عوارض محلی وضع کند. بدین‌ترتیب اقدامات دولت در زمینه مسائل شهری سبب شد کالبد شهرها تغییرات فراوانی به‌خود ببیند. مهم‌ترین تغییر کالبدی شهری در این دوره، پیدایش خیابان‌ها و میادین جدید و تعریض خیابان‌های قدیمی بود. در دوره حکومت رضاخان، جمعا 16شهرداری در ایران تأسیس شد که نمایشگر رشد شهرنشینی و توجه دولت به تأسیس شهر بود.

پس از آن در پی اصلاحیه‌های بسیاری که در فاصله سال‌های 1320تا 1334بر قانون شهرداری‌ها و درآمدها و بوجه‌های این نهاد مترتب شد، مجلس شورای ملی کار تعیین بودجه شهرداری‌ها را در دست گرفت و به‌طور مشخص موارد ذیل را برای هزینه بودجه شهرداری تعیین کرد. ماده 68- بودجه هر شهرداری به این نسبت به مصارف معینه خواهد رسید: 40درصد برای هزینه عمران و اصلاحات شهری و امور خیریه، 10درصد برای امور بهداری، 5درصد برای امور فرهنگی، 3درصد برای کمک به امور تربیت بدنی، 20درصد برای هزینه پرسنلی، 5/0درصد هزینه سرشماری، 5/19درصد برای هزینه اداری و تنظیف و امثال آن و دو درصد ارسالی به مرکز برای استخدام و تکمیل وسایل فنی و سایر وظایف مربوطه اداره کل امور شهرداری‌ها.در قانون مصوب سال1343 برای نخستین بار ذیل بند 45 به نکته‌ای اشاره شد که تغییرات گسترده‌ای در طراحی بودجه شهرداری داشت. برای نخستین بار مسئولیت تعیین و برنامه‌ریزی برای بودجه به انجمن شهر واگذار می‌شود. در بخش دوم بند 45تصریح شد: «در ذیل وظایف انجمن شهر است تصویب بودجه سالانه و اصلاح بودجه و متمم بودجه و تفریغ بودجه شهرداری و بنگاه‌های وابسته به شهرداری و تصویب برنامه ساختمانی‌که از طرف شهرداری پیشنهاد می‌شود». همچنین در ماده 65مقررات مالی قانون شهرداری‌ها آمد: «هر شهرداری دارای بودجه‌ای است که پس از تصویب انجمن شهر قابل‌اجراست».

از دیگر نوآوری‌های این بودجه موضوع تعیین سال مالی و طراحی بودجه سالانه توسط شهرداری بود که باید آن را تا آخر دی‌ماه به انجمن شهر پیشنهاد می‌داد.این قانون تا سال1343 به اجرا درآمد و برای نخستین‌بار بودجه‌ای مشخص در بخش‌های مختلف تهران هزینه شد اما در اصلاحیه 1343و 1344نیز هزینه‌کرد بخش‌های عمرانی آن به عدد 40درصد محدود شد و قانون در جایگاه یک سد، اجازه هرگونه رشد و پیشرفت بیشتر را از شهر تهران گرفت. بودجه تهران در زمان شهرداری غلامرضا نیک‌پی شاهد افزایش چشمگیری بود. توسعه شهر تهران به سمت شرق، غرب و شمال و توسعه فعالیت‌های عمرانی و ساخت برج آزادی، استادیوم و مجموعه ورزشی آزادی، ساخت دهکده المپیک، پیوستن محلاتی مانند نارمک، قلهک و تجریش به تهران و توسعه ساخت‌وساز همگی توانست بار دیگر بودجه شهر تهران را در این دوره افزایش دهد و در طول تقریبا 10سال حضور وی، پایتخت خیز بزرگی در اقتصاد شهری برداشت اما نابرابری‌های اجتماعی و افزایش زاغه‌نشینی در حاشیه شهر موجب رشدی ناهمگون در اقتصاد شهری پایتخت شد.

در سال پایانی حضور نیک‌پی، قانون دیگری از سوی مجلس به تصویب رسید که همچنان بر حداکثر 40درصد سهم عمرانی در بودجه شهرداری‌ها پافشاری می‌کرد و هرگونه عدول از آن برای پیشرفت شهر را مسدود می‌ساخت. طبق ‌ماده 68این قانون «بودجه و تخصیص اعتبارات شهرداری به استثنای موارد زیر پرداخت خواهد شد: 10درصد سهم بهداری، سه درصد سهم آموزش و پرورش، چهار درصد برای مبارزه با بیسوادی که از طریق کمیته ملی پیکار با بیسوادی به مصرف خواهد رسید، سه درصد برای امور تربیت بدنی و پیشاهنگی و یک‌و‌نیم‌درصد سهم کتابخانه عمومی.» همچنین تصریح شد که تأمین هزینه‌های سازمانی و اداری شهرداری و امور دفاع غیرنظامی امور خیریه و سایر تکالیفی که به موجب قانون به‌عهده شهرداری‌ها محول است، ‌براساس تقسیماتی خواهد بود که با توجه به احتیاجات و مقتضیات محل به پیشنهاد شهرداری و تصویب انجمن شهر رسیده باشد و در هر صورت‌میزان اعتبارات عمرانی نباید از 40درصد بودجه سالانه بیشتر باشد.

‌اما در سال‌های پس از جنگ، توجه به تهران، در دستور کار دولت سازندگی قرار گرفت و تهران یکباره به سمت توسعه گام برداشت. در این دوره توسعه پایتخت همراه با ناگواری‌هایی بود و در کنار فعالیت‌های عمرانی گسترده و ساخت بزرگراه‌هایی مانند نواب، نیایش، رسالت، همت و بسیاری از خیابان‌های دیگر، ماجرای افزایش ساخت و ساز، شهر تهران را بیشتر توسعه داد و باعث گسست محلات قدیمی شهر تهران و در نتیجه گسست بافت اجتماعی پایتخت شد. در سال85 و با حضور قالیباف اما گامی دیگر برای رشد اقتصاد و تولید ثروت پایتخت برداشته شد و بودجه 800میلیارد تومانی تهران به 12هزار میلیارد تومان رسید.

همچنین در بودجه سال 92شهرداری تهران که سال گذشته به تصویب شورای اسلامی شهر رسید، سهم حداقلی برای هزینه‌های جاری در بودجه سال 92شهرداری تهران تعیین شد که این رقم 11درصد کل بودجه سال بود. این درحالی است که در سال‌های قبل از 85، بیش از 50درصد از بودجه یکهزار میلیارد تومانی شهرداری مربوط به بخش هزینه‌ها تعلق داشت. برای بودجه سال 92با بیش از 10هزار میلیارد تومان، اما تنها 1100میلیارد تومان بودجه جاری درنظر گرفته شد که نشان از اهتمام ویژه شهرداری به کاهش هزینه‌های جاری و جلوگیری از هزینه‌های غیرضرور در شهر دارد. کاهش هزینه‌های جاری در شهرداری تهران در شرایطی رخ می‌دهد که افزایش سطح عمومی قیمت‌ها در سال‌های اخیر، انتظار افزایش هزینه‌های جاری در شهرداری را ایجاد کرده اما با مدیریت منابع مالی شهر، هزینه‌های جاری سهم کمی در بودجه شهرداری دارد. هزینه نگهداشت شهر تهران نیز در بودجه سال 92 بالغ بر 1700میلیارد تومان است که کمتر از 17درصد کل بودجه را تشکیل می‌دهد.

بودجه هفت ساله تهران

تهران در هفت سال گذشته شاهد تحولات گسترده‌ای در زمینه‌های عمرانی، فرهنگی و اجتماعی بوده است؛ تحولاتی که مدیریت شهری زمینه‌ساز آن شد. البته این اقدامات گسترده‌ نیاز به امکانات مالی دارد و آمار موجود نشان می‌دهد که بودجه شهرداری در این مدت هفت برابر شده است.