در بسیاری از کشورها تأمین‌اجتماعی از حالت انفعالی بودن، یعنی ارائه خدمات‌درمانی و پرداخت مستمری برای بیماری، صدمه و پیری فاصله گرفته و نقشی فعال پذیرفته تا در بلندمدت به پتانسیلی در رفاه اجتماعی تبدیل شود. این رویکرد تمام طول دوره زندگی را درنظر می‌گیرد. مطابق چشم‌انداز که «برنامه‌ای برای پیشرفت و عدالت» در این صفحه مدنظر دارد، بعد از طرح بحث راهبردها و اقدامات اساسی خروج از وضعیت بحرانی صندوق‌های بیمه اجتماعی در کشور، پیشنهاد شد ایجاد نظام تأمین‌اجتماعی چند لایه به‌منظور ساماندهی وضعیت بیمه‌های اجتماعی کشور، باتوجه به تجارب کشورهای پیشرو و توصیه‌های نهادهای بین‌المللی، مورد تأکید و توجه قرار گیرد. بر همین اساس در نوشتار حاضر سعی شده است طی چشم‌انداز مورد توجه برنامه‌ای برا ی پیشرفت و عدالت، ضمن بررسی انواع مدل‌های نظام تأمین‌اجتماعی چندلایه‌ای، مدلی پیشنهادی برای کشورمان داشته باشیم که از نظرتان می‌گذرد.
بررسی الگوهای لایه‌بندی نظام تأمین‌اجتماعی
فقدان جامعیت خدمات و به‌خصوص عدم‌کفایت تعهدات پرداختی به بیمه‌شدگان موجب شده است که عملا اغلب صندوق‌های بازنشستگی کشور از اهداف و آرمان‌های اصلی خود، یعنی برقراری عدالت و اصل همبستگی اجتماعی و اصول بازتوزیعی درآمد برای اعضای تحت پوشش خود فاصله گرفته و تعهدات آنها به سطوح حداقل (خط فقر) کاهش یابد.
یکی از راهکارهای برون‌رفت از وضعیت فعلی می‌تواند برمبنای توصیه‌های انجام شده از سوی کارشناسان بین‌المللی تأمین‌اجتماعی، در ارتباط با اعمال اصلاحات ساختاری و پارامتریک در صندوق‌های بازنشستگی جمهوری اسلامی ایران باشد.براساس توصیه‌های به عمل آمده، می‌توان تکالیف و تعهدات صندوق‌های بازنشستگی را در چارچوب نظام بیمه اجتماعی
چند لایه طبقه‌بندی کرد.ویژگی نظام مذکور که به سیستم چند لایه‌ای شهرت‌یافته و در اکثر کشورهای صنعتی و درحال توسعه جهان مورد توجه سیاستگذاران حوزه تأمین‌اجتماعی قرار گرفته است، تقسیم عادلانه و مطلوب ریسک و مخاطرات ناشی از پیامدهایی نظیر بازنشستگی، ازکارافتادگی و فوت میان شرکای اجتماعی (بیمه‌شدگان، کارفرمایان و دولت) است.
براین اساس، توصیه شد که با عنایت به تخصیص بودجه و منابع سرسام‌آور ملی در اکثر کشورها برای پوشش مخارج حوزه تأمین‌اجتماعی و همچنین در راستای تحقق تکالیف قانونی دولت‌ها در حوزه بیمه‌های اجتماعی، لایه‌بندی پیشنهادی به چندین صورت اجرا شود.
الگوی بانک جهانی (مدل سال2002)
در گزارشی که از سوی بانک جهانی در سال2002 منتشرشده، نظام مستمری چندلایه مورد نظر این بانک به شرح زیر است:
1- لایه صفر به‌صورت غیربیمه‌ای که تأمین‌کننده یک سطح حداقل حمایتی به شکل مستمری اجتماعی است. هدف اصلی این لایه مقابله با فقر و کمک به افراد در شرایط اضطراری است.
2- لایه اول، به‌صورت بیمه‌ای که با سطوح درآمد مرتبط بوده و هدف آن جایگزینی بخشی از درآمد افراد است. در این لایه مخاطراتی از قبیل افت درآمد ناشی از مخاطرات سیاسی و جمعیتی و بی‌اعتمادی‌هایی ناشی از نوسانات بازار پوشش داده می‌شوند.
3- لایه دوم، ضرورتا به‌صورت حساب پس‌انداز انفرادی و اجباری خواهد بود. این لایه به‌عنوان مکمل لایه اول، می‌تواند مخاطرات ناشی از نوسانات بازار و هزینه‌های انتقال و تصمیمات سیاسی را به نحو مناسب‌تری پوشش دهد.
4- لایه سوم، شامل تدابیری اختیاری است که به شکل‌های مختلف مانند حساب‌های انفرادی، طرح‌های با مشارکت کارفرما، سیستم‌های مبتنی بر مزایای معین یا حق بیمه معین بوده و از انعطاف‌پذیری لازم برای سازگاری با شرایط برخوردار باشد. این لایه مخاطرات ناشی از ریسک سرمایه‌گذاری و مدیریت خصوصی بر دارایی‌ها را پوشش می‌دهد و همچنین جبران‌کننده محدودیت‌های موجود در سایر لایه‌ها نیز خواهد بود.
5- لایه چهارم، سیستم حمایت (مالی و غیرمالی) از سالمندان به‌صورت بین نسلی و درون خانوادگی است که شامل مراقبت‌های سلامت و نیز تأمین لوازم زندگی خواهد بود و برای حمایت از کسانی پیش‌بینی شده که به‌هر دلیلی نمی‌توانند در سایر لایه‌ها پوشش داده شوند.
الگوی سازمان بین‌المللی کار
در قیاس با الگوی بانک جهانی، الگوی مستمری پایدار سازمان جهانی کار در مجموع، دقیق‌تر، تجربی‌تر و به‌طور مشخصی کمتر بازارمحور است. مهم‌تر از همه اینکه مسئولان ILO (سازمان جهانی کار) بیشتر دقت داشته‌اند تا امکان گسترده‌تری برای انجام اصلاحات در اقتصادهای توسعه‌یافته فراهم آورند. از نظر سازمان جهانی کار، بهترین رویکرد برای کشورهای پیشرفته، سیستمی با 4سطح است. (لایه اول): سطح عمومی؛ تور حمایتی به شکل مزایای ضدفقر ارائه‌شده توسط دولت (لایه دوم): نظام ارائه مزایای معین بدون تأمین مالی یا نظام حق بیمه معین فرضی که از طریق سیستم تأمین‌اجتماعی دولت ارائه می‌شود. این سطح که براساس نظام توازن سالانه (PAYG) است بیمه اجتماعی برای کارگران در برابر برخی خطرات اقتصادی از طریق توزیع خطر در میان جمعیت مورد نظر را فراهم می‌آورد. (لایه سوم): شامل مزایا با تأمین مالی است که توسط دولت یا بخش خصوصی ارائه می‌شود که می‌تواند بر پایه اختیار یا اجبار باشد. این سطح می‌تواند به‌عنوان یک طرح واحد و به نسبت تأمین مالی شده، به دومین سطح پیوند بخورد. (لایه چهارم): یک سطح اختیاری و تکمیلی است که پس‌اندازهای خصوصی، نظام‌های بیمه بازنشستگی تکمیلی (شغلی) و اختیاری، حساب‌های فردی مستمری اختیاری، درآمد ناشی از کار و حمایت از طرف اعضای خانواده و مؤسسه خیریه را شامل می‌شود.
الگوی کمیسیون اروپا
کمیسیون اروپا تأمین مستمری را شامل 3لایه قابل شناسایی معرفی می‌کند.
لایه اول: نخستین پایه شامل نظام‌های (بیمه) دولتی است که شامل مزایای بیمه با نرخ یکنواخت و مزایای مبتنی بر درآمد می‌شود.
لایه دوم: دومین پایه، شامل نظام‌های(بیمه) اجباری (یا شغلی) است. در این صورت، در حالی‌که ممکن است تنوع قابل ملاحظه‌ای در روش ارائه وجود داشته باشد، اما عناصر عمومی آن، شامل مزایای مربوط به شغل، صنعت و حرفه است و اینکه این مزایا توسط مؤسسات خصوصی، مدیریت می‌شوند.
لایه سوم: سومین پایه که تکمیل‌کننده پایه‌های اول و دوم است، معمولاً قراردادهای شخصی بین پس‌اندازکنندگان (بیمه‌شدگان) و ارائه‌کنندگان محصول (که شامل مزایا و مستمری است) را شامل می‌شود. این چارچوب که در بحث‌های متعاقب مؤسسات اروپایی اتخاذ شد، به‌تدریج از مدیریت دولتی به سمت توافق بین شرکای اجتماعی حرکت می‌کند.
مدل پیشنهادی برای ایران
لایه صفر
تورهای ایمنی(مساعدت‌های اجتماعی)
در این لایه افرادی که قادر به تأمین معیشت خود و خانواده تحت‌پوشش نیستند، نظیر بیکاران، معلولان، ازکارافتادگان جسمی و روانی، زنان و کودکان بی‌سرپرست، سالمندان غیربیمه‌شده و افرادی که از نظر درآمدی وابسته به کمک مالی و غیرمالی هستند تحت پوشش قرار می‌گیرند. تأمین مالی این افراد عمدتاً وابسته به عواید و اعتبارات عمومی (مالیات، عوارض و...) است (نظام حمایتی).
لایه نخست
سطح حداقل بسته‌های پایه بیمه اجتماعی
این لایه که به‌عنوان لایه حمایتی ارائه می‌شود، صرفاً شامل تخصیص«مستمری مبنا یا پایه» بازنشستگی شده، به قسمی که برای تمامی شهروندان ایرانی (مقیم داخل یا خارج از کشور) حداقل مستمری مذکور بر پایه سطح و استانداردهای زندگی و نرخ تورم محاسبه و در زمان ضرورت (پیری، ازکارافتادگی و فوت) از محل عواید عمومی دولت بر مبنای روش «توازن سالانه» پرداخت خواهد شد.
شرایط: برای تمامی شهروندان ایرانی (مقیم داخل یا خارج از کشور) حداقل مستمری مذکور اجرا خواهد شد.
لایه دوم
بیمه‌های اجتماعی اجباری
این لایه برای شاغلین و افراد تحت پوشش آنها ارائه می‌شود و به اصول بنیادین بیمه‌های اجتماعی از جمله اصل همبستگی اجتماعی، اصل توزیع ریسک، اصل توزیع درآمد و اصل بین‌النسلی‌بودن توجه خواهد داشت.در این طرح مشارکت در قالب درصدی از درآمد است.
مدیریت صندوق‌های تأمین‌اجتماعی برای سرمایه‌گذاری با رویکرد مدیریت غیردولتی و با دخالت شرکای اجتماعی کلیدی صورت می‌پذیرد.نرخ جایگزینی در این صندوق 75درصد است و بسته به سال‌های فعالیت بعد از 30سال هر سال 5درصد به نرخ جایگزینی افزوده می‌شود و ماکزیمم تا 100درصد می‌تواند افزایش یابد (این اعداد قابل بازنگری است و نیاز به محاسبه دارد). به محض ورود فرد به لایه دوم بسته‌های ارائه شده در لایه اول حذف و بسته کامل‌تری که پوشش کامل بیمه اجتماعی اجباری را در بردارد جایگزین خواهد شد.
لایه سوم
یک سطح اختیاری و تکمیلی
این لایه پس‌اندازهای خصوصی، نظام‌های بیمه بازنشستگی تکمیلی و اختیاری و حساب‌های اختیاری انفرادی را شامل می‌شود.
این لایه در 2 سطح به شرح زیر ارائه خواهد شد: برای افرادی که در مشاغل سخت و زیان‌آور مشغول به خدمت هستند، این پوشش‌ها به‌صورت اجباری خواهد بود و نقش«پوشش مکمل اجباری» را ایفا خواهد کرد.
در این مورد مشارکت کارفرمایان و به میزان مشارکت کارفرما، مشارکت دولت و 50درصد مشارکت بیمه شده از سهم پرداختی در لایه دوم توصیه می‌شود.در مورد افرادی که در مشاغل غیرسخت و زیان‌آور مشغول به خدمت هستند، این پوشش به‌صورت«پوشش مکمل اختیاری» و با مشارکت بیمه‌شده ، مشارکت دولت (شبیه پوشش مکمل اجباری) و مشارکت همزمان کارفرما به اندازه بیمه شده توصیه می‌شود.
یادآوری می‌شود معرفی انگیزاننده‌های مناسب غیراز موارد ذکر شده مستلزم انجام مطالعات بیشتر و سنجش دیدگاه سیاستگذاران، کارفرمایان، سازمان‌های بیمه‌ای و بیمه‌شدگان است.با به‌کارگیری این روش، آن‌دسته از بیمه‌شدگان اعضای صندوق‌های بازنشستگی که تمایل به افزایش میزان مستمری بازنشستگی خود در دوران سالخوردگی دارند، می‌توانند شخصاً اقدام به سرمایه‌گذاری یا سپرده‌گذاری در چارچوب مقررات تعیین شده کرده، مشروط به آنکه درصورت استفاده از معافیت‌های مالیاتی یا استفاده از یارانه‌های دولتی، سپرده‌های مذکور برای یک دوره زمانی معین (معمولا 20 تا 30سال) بدون حق برداشت و به‌صورت ثابت، پس‌انداز شود.
مجموعه راهبردهای اشاره شده می‌تواند اصلاحات اساسی و بنیادی در وضعیت صندوق‌ها و به‌خصوص جلب اعتماد و ایجاد رضایت بیمه‌شدگان پدید آورده و همزمان موجبات کاهش چشمگیر بار مالی تعهدات گسترده دولت‌ها در برابر صندوق‌های بازنشستگی را فراهم ساخته و بازارهای پولی و مالی را در جهت سرمایه‌گذاری و ایجاد اشتغال ترغیب کند.
بدیهی است به کارگیری هریک از الگوهای مذکور مستلزم به‌کارگیری اصلاحات پارامتریک در نظام صندوق‌های بازنشستگی، از جمله تغییر نرخ جایگزینی، سن بازنشستگی، نرخ حق بیمه، حداقل سن بازنشستگی، طول دوره ذخیره، نرخ انباشتی، تعداد سال‌های مبنای محاسبه مستمری اولیه، نرخ بازده سرمایه‌گذاری و نظایر آن و طراحی مکانیسم‌های اجرایی این امر با توجه به ساختار و ویژگی‌های جمعیتی و مالی هر صندوق است که این امر نیز در جای خود نیازمند بررسی‌های کارشناسی و پژوهش‌های عملیاتی گسترده‌ای است.
با توجه به مجموعه مباحث عنوان شده می‌توان چنین توصیه کرد که از طریق انتخاب و طراحی یک یا مجموعه‌ای از الگوهای اشاره شده، برحسب امکانات و ویژگی‌های هر یک از صندوق‌های بازنشستگی، راهکارهای متناسب در زمینه اعمال اصلاحات ساختاری جست‌وجو می‌شود، تا از این طریق طرح‌های بیمه بازنشستگی جایگاه اصلی خود را در نظامات بیمه اجتماعی کشور مجدداً احراز کنند.
