اما این پیش نویس در مقایسه با قانون عملیات بانکداری بدون ربا که هم‌اکنون اجرا می‌شود، هرچند با تغییرات محسوس مواجه است، با وجود این دارای ابهام نیز هست. در این گزارش تلاش می‌شود تا با مقایسه تطبیقی بین مفاد قانون کنونی و پیش نویس جدید، به ارزیابی کم و کیف تغییرات احتمالی و نواقص و ابهامات پرداخته شود.
پیش‌نویس ارائه شده درباره عملیات بانکداری بدون ربا، ابتدا به تعریف «نظام بانکی» اشاره دارد، نکته‌ای که در قانون کنونی مسکوت گذاشته شده است. براساس این تعریف مجموعه ضوابط، مقررات، روش‌ها و شیوه‌های شکلی و محتوایی که برای مدیریت و عملیات گردش پول و سرمایه و اعتبارات بخش‌های دولتی، عمومی و خصوصی به کار برده می‌شود و مجموعه نهادهای شامل بانک مرکزی و همه موسسه‌های اعتباری بانکی و غیر‌بانکی اعم از بانک‌های تجاری، تخصصی، قرض‌الحسنه، دولتی، غیردولتی، مؤسسه‌های مالی اعتباری، تعاونی‌های اعتبار، شرکت‌های لیزینگ، صرافی‌ها و سایر مؤسسه‌های اعتباری به‌عنوان نظام بانکی شناخته خواهد شد. همچنین صندوق‌ها و موسسه‌های قرض‌الحسنه تابع قوانین و مقررات خاص خواهند بود مشروط به اینکه که تنها به عملیات قرض‌الحسنه اشتغال داشته باشند.
نکته حایز اهمیت درباره این تعریف اینکه تدوین‌کنندگان پیش نویس یاد شده، نظام بانکی را در 2 وجه «چارچوب حقوقی» حاکم بر مدیریت و عملیات گردش پول و سرمایه و نیز «چارچوب ساختاری» شبکه بانکی تعریف کرده‌اند که وجه نخست آن، فراگیر و جامع بوده اما مانع از تسری سایر قوانین و مقررات احتمالی موجود و آینده نیست، به بیان دیگر دامنه تعریف از گستردگی زیاد برخوردار است و امکان تعریض و تفسیر از نظام بانکی وجود دارد.
اما ابهام اصلی اینجاست که در تبیین چارچوب ساختاری نه تنها بانک مرکزی هم عرض سایر نهادهای پولی فرض شده، بلکه تقسیم بندی بانک‌ها به سه بخش تجاری، تخصصی و قرض‌الحسنه در دو شکل دولتی و خصوصی مورد پذیرش قرار گرفته است. هرچند به‌نظر می‌رسد این تقسیم‌بندی یک نوع تقسیم فیزیکی بانک‌ها متناسب با نوع عقود مورد استفاده برای تجهیز و تخصیص منابع باشد اما در پیش نویس هیچ اشاره‌ای مستقیم به حدود وظایف و اختیارات بانک‌های تجاری، تخصصی و قرض‌الحسنه نشده و مرز فعالیت آنها مشخص نیست. از این‌رو نگرانی نسبت به این تقسیم فیزیکی و تفکیک آمرانه بانک‌ها بدون در نظر گرفتن پیش نیازهای آن می‌تواند دردسر ساز باشد که نیازمند بررسی جداگانه است.
نقص دیگر در پیش نویس جدید قانون عملیات بانکداری بدون ربا درباره تعریف نظام بانکی به ناهمخوانی 2 وجه چارچوب حقوقی و ساختاری و نبود ارتباط منطقی بین آنها برمی‌گردد و شاید بهتر آن باشد که وجه نخست آن یعنی مجموعه ضوابط و مقررات و روش‌ها و شیوه‌های شکلی و محتوایی ناظر بر مدیریت و عملیات پول و سرمایه در کشور به‌عنوان نظام بانکی تعریف شود و وجه دوم یعنی چارچوب ساختاری به شبکه بانکی یا پولی تغییر نام داده شود. در این صورت می‌تواند در پیش‌نویس نهایی متناسب با مسئولیت و کارکرد بانک مرکزی، بانک‌های دولتی و خصوصی در3 وجه تعریف شده تجاری، قرض‌الحسنه و تخصصی و موسسه‌های اعتباری و تعاونی‌های اعتبار به تدوین مقررات عام و خاص هر یک اشاره دقیق‌تر داشت که این مسئله به شفافیت قانون کمک خواهد کرد.
از این‌رو تسری دادن شبکه بانکی به شرکت‌های لیزینگ و صرافی‌ها به‌دلیل محدود بودن خدمات این نهادها و مسئولیت‌های قانونی آنها موضوعیت ندارد و شاید بتوان آنها را به عنوان موسسه‌های خدماتی عرضه‌کننده خدمات محدود پولی و یا ارزی و نه‌بانکی به مفهوم رایج آن قلمداد کرد.
ما یکی از جدی‌ترین ایرادها به این پیش نویس در تعریف نظام بانکی به تضاد و تناقض در دایره شمول نهادهای پولی برمی‌گردد، آنجا که به صراحت عنوان شده است:« صندوق‌ها و موسسه‌های قرض‌الحسنه تابع قوانین و مقررات خاص خواهند بود مشروط به اینکه که تنها به عملیات قرض‌الحسنه اشتغال داشته باشند.» پرسش اصلی این است که چرا این موسسه‌ها و صندوق‌های قرض‌الحسنه نباید تابع قوانین پولی کشور و تحت نظارت بانک مرکزی قرار گیرند؟
اگر عقود قرض‌الحسنه، نوعی عملیات و گردش پولی است که هست بنابر این شایسته است که این موسسه‌ها و صندوق‌ها که در چارچوب عقود یادشده به تجهیز و تخصیص منابع می‌پردازند، در دایره شمول سایر نهادهای شبکه پولی قرارگیرند و اگر غیراین باشد بیم آن وجود دارد که جریان پولی کشور مختل شود و اصل قاعده یکسان برای همه نهادها نادیده گرفته شود. ابهام دیگر اینجاست که تشخیص اینکه صندوق‌ها و مؤسسه‌های قرض‌الحسنه واقعی از مؤسسه‌هایی که تحت عنوان قرض‌الحسنه فعالیت دارند یا خواهند داشت اما برخلاف قواعد ناظر عمل می‌کنند بر عهده کدام نهاد است و حیطه اختیارات و مسئولیت بانک مرکزی برای شناسایی و نظارت بر جریان عملیات آنها چگونه میسر است؟
تغییر اندک در اهداف
مقایسه تطبیقی اهداف نظام بانکی در قانون کنونی و پیش‌نویس جدید نشان از تغییر اندک اما معنادار دارد. از این‌رو هدف از نظام بانکی استقرار نظام پولی و اعتباری بر مبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) به‌منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد و توسعه اقتصاد کشور و فعالیت در جهت تحقق اهداف و سیاست‌های کلان نظام با استفاده از ابزارهای پولی و اعتباری، حفظ ارزش پول و ایجاد تعادل در موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و نیز تسهیل در امور پرداخت‌ها و دریافت‌ها و مبادلات و معاملات و دیگر خدمات قانونی است.
اما تغییر ایجاد شده در ترسیم اهداف در پیش نویس جدید تاکید بر ایجاد تسهیلات لازم از طریق تجهیز سپرده‌ها، پس‌اندازها و سایر منابع مالی و تخصیص آنها در جهت تامین شرایط و امکانات کار و سرمایه‌گذاری به‌منظور اجرای بند2 و 9 اصل چهل‌و‌سوم قانون اساسی در جهت گسترش همه بخش‌های اقتصادی است. در قانون کنونی رویکرد این هدف به‌طور مشخص ناظر بر «گسترش تعاون عمومی» است اما در تغییر ایجاد شده این مسئله به جای اقتصاد تعاونی، به گسترش همه بخش‌های اقتصادی تسری یافته است.
نکته قابل تامل در ترسیم اهداف نظام بانکی، نبود ارتباط معنادار و منطقی بین سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی و تاکید بر آزادسازی و خصوصی‌سازی اقتصاد با اهداف ترسیم شده برای نظام بانکی است و در واقع هیچ اشاره مستقیم در اهداف پیشنهادی به هدف‌گیری سیاست‌های کلان نظام مطابق بر سیاست‌های اصل 44 نشده است و همان اهداف 27سال قبل تکرار شده است، حال آنکه انتظار می‌رود با توجه به واقعیت‌های موجود و نیاز روز، اهداف نوینی برای نظام بانکی ترسیم و تدوین شود تا در راستای آن شبکه بانکی و مجموعه قوانین و مقررات ناظر بر آن اصلاح و نوسازی شود. شاه بیت تغییر ایجاد شده در اهداف نظام بانکی در پیش‌نویس، حذف جایگاه دولت و جایگزینی آن با نظام بانکی است به‌گونه‌ای که تدوین‌کنندگان پیش نویس یادشده، فعالیت نظام بانکی را در جهت تحقق اهداف و سیاست‌های کلان نظام به جای دولت صحه گذاشته‌اند تا از دولت گرایی نظام بانکی و سوق یافتن منابع محدود بانکی به سرمایه‌گذاری دولتی یا به دستور دولت جلوگیری شود.
تفکیک وظایف بانک مرکزی از دیگران
یکی از شاخصه‌های پیش‌نویس جدید قانون عملیات بانکداری بدون ربا تفکیک وظایف بانک مرکزی از وظایف سایر بانک‌ها و مؤسسه‌های پولی و اعتباری است به‌نحوی که انتشار اسکناس و سکه‌های فلزی، تنظیم، کنترل و هدایت گردش پول و اعتبار، انجام معاملات طلا و نقره و نگهداری و اداره ذخایر ارزی و طلای کشور و ضرب سکه، نظارت بر معاملات طلا و ارز و ورود و خروج پول رایج ایران، ارز و طلا و تنظیم مقررات مربوط به آنها، انجام عملیات مربوط به اوراق و اسناد بهادار، نگاهداری وجوه ریالی موسسه‌های پولی و مالی بین‌المللی و انعقاد موافقت‌نامه پرداخت در اجرای قراردادهای پولی و بازرگانی و ترانزیتی بین دولت و سایر کشورها بر عهده بانک مرکزی گذارده شده است. همچنین وظیفه تازه‌ای مبنی بر اهتمام به امر آموزش و پژوهش در جهت ارتقاء سطح علمی نظام بانکی و فراهم آوردن زمینه‌های رشد و توسعه صنعت بانکداری در حیطه وظایف این بانک گنجانده شده است.
بر این اساس وظایف عمومی شبکه بانکی کشور شامل تجهیز منابع از طریق افتتاح انواع حساب‌های بانکی (جاری، پس‌انداز و سرمایه‌گذاری عام و خاص) براساس عقود شرعی و تخصیص منابع از طریق اعطای تسهیلات به همه بخش‌های اقتصادی براساس عقود شرعی و سرمایه‌گذاری مستقیم خواهد بود. همچنین ارائه انواع خدمات بانکی براساس عقود شرعی، قبول و نگهداری امانات طلا، نقره، اشیاء گرانبها، اوراق بهادار و اسناد رسمی از اشخاص حقیقی و حقوقی و اجاره صندوق امانات، صدور، تایید و قبول ضمانت نامه‌ها و اعتبارات اسنادی ریالی و ارزی جهت مشتریان، انجام خدمات وکالت، وصایت و قیمومیت و عملیات بانکی مربوط به برنامه‌های اقتصادی دولت که طبق قانون باید از طریق سیستم پولی و اعتباری انجام گیرد در راستای وظایف عمومی شبکه بانکی تعریف شده است.
از‌جمله نو‌آوری‌های صورت گرفته در پیش‌نویس جدید به نسب قانون موجود عملیات بانکداری بدون ربا، اجازه دادن به بانک‌ها و موسسه‌های اعتباری و پولی برای تجهیز منابع خود از طریق سپرده‌پذیری حساب‌های سرمایه‌گذاری خاص و عام از یک سو و تخصیص منابع جمع‌آوری شده به همه بخش‌های اقتصادی است که این تغییر به معنای آزادی عمل بیشتر بانک‌ها و موسسه‌های اعتباری و بانکی برای جذب سپرده‌ها و اعطای تسهیلات خواهد بود، به بیان دیگر روش‌های تجهیز منابع بانک‌ها متنوع‌تر شده تا علاوه بر سپرده‌پذیری از طریق روش‌های موجود بتوانند براساس عقود شرعی، سپرده‌گذاری‌های سرمایه‌گذاری عام و خاص داشته باشند. در این پیش نویس الزام بانک‌ها به اعطای وام و اعتبار و ارائه سایر خدمات بانکی به تعاونی‌های قانونی جهت تحقق بند2 اصل43 قانون اساسی حذف شده است. آیا پیش‌نویش تازه برای اصلاح قانون بانکداری بدون ربا می‌تواند به شبهه‌های فقهی و چالش‌های اجرایی بر سر نظام بانکی پاسخ قانع‌کننده بدهد؟
