فرهاد جم*: نهادهای سیاسی، قدمتی به درازای تمدن دارند و دست‌کم چند سده از ظهور دولت‌های مدرن می‌گذرد.

بدین ترتیب شیوه‌هایی سنتی حکومتداری، فرصت کافی داشته‌اند تا ریشه‌هایی عمیق در باورهای دولتمردان و سیاستمداران بدوانند؛ شیوه‌هایی که در زمان خود کارآمد بوده‌اند و اکنون ناتوان از همگامی با شرایط جدید زیست‌محیطی، فقط کاتالیزور ویرانی زمین‌اند.
آلودگی شدید هوا، آب، خاک، تخریب منابع طبیعی، حیات وحش، زیستگاه‌های گیاهی و جانوری، افزون شدن ده‌ها برابری سرعت انقراض گونه‌ها، تغییرات اقلیمی و گرمایش زمین، تخریب لایه ازون و ده‌ها مسئله دیگر حاصل همین شیوه حکمرانی در دنیاست. این شیوه حکومتداری تناقضی ذاتی دارد: قرار است حافظ آب و خاکی باشد که خود حکم به ویرانی‌اش می‌دهد.

دولت و نظام سیاسی اداره‌کننده جوامع به‌عنوان هدایت‌کننده و سکاندار، همواره در شئون مختلف جوامع مداخله می‌کنند. حتی در نظام‌های سیاسی لیبرال در مواردی همچون نارسایی بازار و بهبود برابری، دولت با وضع مقررات، ناچار به مداخله می‌شود. یکی از قدیمی‌ترین شیوه‌های مقررات‌گذاری، رویکرد فرمان و کنترل است. در این شیوه دولت مقرراتی را وضع می‌کند و از طریق ابزارهای گوناگون از جمله بازرسی، گزارش‌دهی و... بر اجرای آنها نظارت و مراقبت دارد و در نهایت کسانی را که از مقررات سرپیچی کنند مجازات می‌کند.

این شیوه، غیردمکراتیک، قیم‌مآبانه و - در شرایط کنونی دنیا به سبب پیچیدگی، پویایی و حساسیت مسائل امروزی به‌ویژه در حوزه محیط زیست- اغلب ناکارآمد است. با این حال شیوه فرمان و کنترل هنوز هم از ابزارهای اصلی حکومت‌کنندگان و تصمیم‌گیران برای اداره امور است و به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه که نظام‌های سیاسی عقب‌مانده‌تری دارند، به‌گونه‌ای گسترده مورد استفاده قرار می‌گیرد.

در نظام‌های سیاسی پیشرفته‌تر رویکردهای جدیدتر مقررات‌گذاری از جمله رویکرد مشارکتی و اخیراً نیز رویکرد انعکاسی –که برخلاف شیوه‌های پیش‌گفته، شیوه‌ای غیرمستقیم است- مورد استفاده قرار می‌گیرد. اگرچه ورود شیوه‌های جدید نمی‌تواند و نباید منجر به حذف کلی و کامل شیوه‌های سنتی‌تر از جمله رویکرد فرمان و کنترل شود اما با گذشت زمان و افزایش درک حکومت‌ها از پیچیدگی، حساسیت و پویایی مسائل و خطرات در حوزه محیط زیست، نقش این ابزارها روزبه‌روز پررنگ‌تر می‌شود.

در برخی نظام‌های حقوقی بخشی از تصمیم‌های مقام‌های عمومی براساس آیین‌های ویژه‌ای گرفته می‌شود که در نبود آنها این تصمیم‌ها فاقد وجاهت قانونی است. روشن است که وقتی پای حقوق مردم در میان باشد تصمیم‌های اداری نیز باید همچون فرآیند وضع قوانین یا دادرسی قضائی و اداری، تابع آیین‌هایی خاص باشد تا حقوق ملت دستخوش خودسری، ناآگاهی، منفعت‌طلبی، سوءمدیریت و... مقام‌های عمومی نشود. از این رو، در برخی کشورها سازوکارهای جدیدتری در مقررات‌گذاری به‌کار گرفته شده است. یکی از این سازوکارها مقررات‌گذاری با رعایت آیین‌های ویژه و پس از طی کردن مراحل خاص است:

1- مرحله پیش از تدوین قاعده شامل تجزیه و تحلیل استانداردهای احتمالی و اعلام وضع قواعد جدید

2- مرحله قاعده پیشنهادی شامل چاپ و انتشار قاعده پیشنهادی در نشریه رسمی دولت برای دریافت نظرات

3- مرحله دریافت نظرات عمومی و ارزیابی آنها که با تدوین پیش‌نویس و نظارت و بازنگری قاعده نهایی (و گاه رد آن) دنبال می‌شود

4- مرحله قاعده نهایی که شامل چاپ و انتشار قاعده نهایی در نشریه رسمی دولت، همراه با شرح و گزارشی درباره پاسخ به‌نظرات و نظارتهای عمومی است

5- اجرا و پیاده کردن قاعده یا استاندارد.

نقش مقام استماع‌کننده –مرحله سوم- در شنیدن نظرات مردم و ذینفع‌ها در جلسات رسمی استماع درباره قاعده پیشنهادی، بسیار شبیه به قاضی است، زیرا در نهایت تصمیمی که گرفته می‌شود در حقوق مردم و ذینفع‌ها تأثیر دارد. در این میان تفاوتی ندارد که خود مقام استماع‌کننده این تصمیم را اتخاذ کند -چنان‌که در ایالات متحده مرسوم است- یا مقام یادشده تنها نظر مشورتی بدهد و مقام دیگری براساس این مشورت -که از نظر افکار عمومی ارزش فراوانی دارد و به هر حال تأثیر زیادی در وضع قاعده دارد- تصمیم نهایی را اتخاذ کند. بنا بر این رعایت مواردی همچون بی‌طرفی و دادن فرصت دفاع به ذینفع‌ها ضروری است و در غیراین‌صورت تصمیم‌های اداری باطل و فاقد اثر است.

متأسفانه با وجود اهمیت فراوان مشارکت مردم در تصمیم‌هایی که بر حقوق آنها تأثیر مستقیم دارد، چنین آیین‌هایی در فرآیند مقررات‌گذاری ایران پیش‌بینی نشده است. در مواردی نیز که سخن از مشارکت مردم رانده شده، هیچ الزام قانونی‌ای در این خصوص وجود ندارد. برای نمونه در بند الف ماده 104 قانون برنامه سوم بر «...نهادینه کردن مشارکت مردم در برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری و اجرا...» تأکید شده است. همچنین در ماده 140 قانون برنامه چهارم نیز به دولت اجازه داده شده است «...به‌منظور جلب مشارکت تشکل‌های غیردولتی و سایر بخش‌های جامعه مدنی در اداره امور کشور و افزایش کارآمدی مدیریت دولتی در مواجهه با چالش‌ها و استفاده از فرصت‌ها و منابع ملی...» اقدام‌هایی از قبیل «...کمک به ایجاد و توسعه و قانونمندی نهادهای غیردولتی...» انجام شود اما هیچ راهکاری اجرایی برای تحقق مشارکت در قوانین ما پیش‌بینی نشده است.

به هر حال می‌توان با وضع «آیین اداری» همچون «آیین دادرسی»، فرآیند مقررات‌گذاری را قاعده‌مند کرد و دست‌کم برخی تصمیم‌های مهم اداری را با وضع قوانین مناسب، درصورت رعایت نکردن این آیین‌ها، ابطال کرد تا از این رهگذر هم حقوق مردم حفظ شود و هم بستر حقوقی و فنی لازم برای مشارکت مؤثر جامعه مدنی و نهادهای آن –مانند تشکل‌ها غیردولتی و مردم‌نهاد- در فرآیند مقررات‌گذاری و حکمرانی فراهم شود.

حقوق انعکاسی رویکردی جدید در مقررات‌گذاری زیست‌محیطی علاوه بر مدل مشارکتی، شیوه‌های پیشرفته‌تری در مقررات‌گذاری زیست‌محیطی به‌وجود آمده است که حقوق انعکاسی (reflexive law) از این جمله است.

نظام مقررات‌گذاری مبتنی بر حقوق انعکاسی، بیش از آنکه تلاش کند به نهادهای هدف بگوید چه‌کار کنند، درصدد تقویت سازوکارهای انعکاسی به‌منظور ترغیب آنها به رفتار موردنظر مقررات‌گذار است. به عبارت بهتر، حقوق انعکاسی درصدد طراحی نظام اجتماعی خود-تنظیمی (self-regulating) است. دولت اهداف را تعیین می‌کند اما بخش عمده مسئولیت برای دستیابی به این اهداف برعهده نهادهای مشمول مقررات است. افشای اطلاعات مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری در حقوق انعکاسی بوده، عنصر کلیدی، راهبرد ارتقای کارآمدی  و جایگزینی سریع‌تر و ارزان‌تر برای مدل فرمان و کنترل است.

هدف از مقررات‌گذاری سنتی به شیوة فرمان و کنترل، درونی‌سازی (internalisation) خساراتی است که بخش‌های مختلف دولتی، خصوصی و... به اجتماع وارد می‌کنند. مقررات یادشده، از طریق راهبرد «اجرای قانون»، درونی‌سازی یادشده را محقق می‌کند. نهادهای مقررات‌گذار قوانینی وضع می‌کنند و از طریق بازرسی و گزارش، میزان پیروی از مقرراتی را که خود وضع کرده‌اند، پایش می‌کنند. کسانی که قواعد را رعایت نکنند مجازات می‌شوند.

در راهبرد مبتنی بر حقوق انعکاسی اهدافی مشابه به طرق دیگر دنبال شده و  سعی می‌شود با ایجاد انگیزه‌ها و روال‌ها، نهادها وادار به کنش به شیوه‌هایی خاص و در نهایت انعکاس الگوهای صحیح در رفتار آنها، شوند. در این راهبرد، کنترل قانونی غیرمستقیم و انتزاعی جایگزین دست سنگین مقررات می‌شود، که هدف آن کنترل مستقیم رفتار است.
سازوکار «شرمنده‌سازی» (ashaming) مقررات‌گذاری انعکاسی نیز، اثر بازدارندة قدرتمندی بر آلوده‌کنندگان دارد  و در عین حال مصرف‌کنندگان، طرف‌های تجاری و ذینفع‌ها را قادر به ابراز نارضایتی از آلوده‌کنندگان، و حمایت از شرکت‌هایی می‌کند که از نظر زیست‌محیطی مسئولیت‌پذیرترند.

مدل انعکاسی، به جای آنکه مستقیماً به تنظیم مشکلات اجتماعی پیچیده‌‌ای بپردازد -که اغلب فراتر از ظرفیت نهادهای قانونی هستند- تغییرات بنیادین ساختاری در رفتار روزمره نهادها را هدف قرار می‌دهد. نهایتاً این تلاش منجر به دگرگونی الگوهای رفتاری نهادهای هدف می‌شود. این مدل در کنار «سیستم مدیریت و ممیزی زیست‌محیطی» از مدل‌های نوظهور در عرصه مقررات‌گذاری زیست‌محیطی به‌شمار می‌آید. «شفافیت بیرونی» عنصر اساسی این مدل است.

هم‌اکنون بسیاری از کشورها، بخش‌های دولتی و خصوصی را ملزم به انتشار اطلاعات در حوزه عملکرد زیست‌محیطی خود به ذینفعان می‌کنند. فهرست انتشار مواد سمی آمریکا (تی.آر.آی)، نمونه‌ای خوب از رویکرد یاد شده است. این فهرست، تولیدکنندگان مواد شیمیایی خاصی را موظف می‌کند به‌طور سالانه استفاده، ذخیره و انتشار 600 ماده شیمیایی در هوا، آب، زمین و چاه‌های زیرزمینی تزریقی را رهگیری و گزارش کنند.

سازمان حفاظت از محیط زیست آمریکا این اطلاعات را تدوین و در گزارشی سالانه - که اغلب به‌شکل گسترده‌ای در رسانه‌ها منعکس می‌شود - منتشر می‌کند. تی.آر.آی از شرکت‌ها نمی‌خواهد از فناوری خاصی استفاده کنند یا سعی در کاهش انتشار این مواد بکنند؛ بلکه تنها آنها را موظف به ارائه اطلاعات می‌کند. با این وجود، مطالعات تجربی نشان می‌دهد که شرکت‌ها به جنبه‌های منفی افشای اطلاعات در تی.آر.آی پاسخ مثبت داده‌اند و شرکت‌ها نمی‌خواهند در جامعه به آلوده‌کنندگی شهره شوند.در کنار نظام افشای اطلاعات، نظام‌های مدیریت زیست‌محیطی و مشوق‌های اقتصادی نیز اشکال دیگر حقوق انعکاسی هستند.

طرح مدیریت اکولوژیک و ممیزی اروپایی (ای.ام.ای.اس) نمونه‌ای از نظام‌های مدیریت زیست‌محیطی است. با آنکه مدیریت اکولوژیک در اتحادیه اروپا، داوطلبانه است، شرکت‌هایی که در پی گرفتن گواهی‌نامه زیست‌محیطی هستند باید اقداماتی همچون سیاستگذاری زیست‌محیطی، روال‌هایی برای نگهداری و اقدامات تصحیحی، ثبت اثرات شاخص زیست‌محیطی، ممیزی دوره‌ای زیست‌محیطی، و انتشار عمومی اطلاعات درباره عملکرد خود را انجام دهند. هدف چنین ترکیبی از تمهیدات سازمانی، آیینی و گزارش‌دهی، ایجاد شرایط لازم برای «انتقاد از خود» self-critical در رفتار و چگونگی بهبود الگوهای رفتاری آتی است.

ما چه کنیم؟

در اغلب کشورهای درحال توسعه از جمله ایران، معمولاً قوانین و مقررات زیست‌محیطی قدرتمندی وجود ندارد و همین می‌تواند فرصتی برای بکارگیری مدل انعکاسی باشد. علاوه بر آن این مدل غیررسمی‌تر، ارزان‌تر، سریع‌تر و به‌گواه تجربه اندونزی و گزارش بانک جهانی، کارآمدتر است. مهم‌ترین مانع در به‌کارگیری این مدل در ایران نبود قانون خاص برای انتشار اطلاعات –به‌مثابة عنصر کلیدی این رهیافت - است. به‌جریان انداختن لایحه آزادی اطلاعات- در روزهای پایانی دولت خاتمی تقدیم مجلس شد و کلیات آن در سال 85 به‌تصویب مجلس رسید - این مشکل را برطرف خواهد کرد.

براساس ماده 140 قانون برنامه چهارم توسعه، دولت می‌تواند از پتانسیل‌های جامعه مدنی در اداره امور کشور بهره گیرد. همچنین به موجب بند «ب» همین ماده دولت مجاز است «...واحد سازمانی مناسب برای تقویت و حمایت از بخش غیردولتی در زمینه‌های نهادسازی، آموزش، ایجاد تسهیلات، توجیه و رفع موانع اداری در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و کلیه وزارتخانه‌ها و سازمانهای مستقل دولتی از محل پستهای سازمانی موجود...» اقدام کند، و از این طریق نهادهای لازم را برای ایجاد اشکال غیررسمی‌تر مقررات‌گذاری، همچون رویکرد مقررات‌گذاری انعکاسی فراهم آورد.

طرفه آنکه با توجه به بسترهای موجود از جمله  به جریان انداختن لایحه آزادی اطلاعات و بهره‌گیری از شیوه‌های مقررات‌گذاری متناسب با پیچیدگی‌های طبیعت، شاید بتوان امیدوار بود فرزندان ما سهم اندکی از حقوق مسلم خود بر محیط زیست خویش را بستانند.
منابع در دفتر روزنامه موجود است.

* دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق محیط زیست

کد خبر 69651

برچسب‌ها

دیدگاه خوانندگان

آخرین خبرهای بازار