به‌طوری‌که از نمود جامعیت این مجموعه انسانی، تجمیع کاربری‌های مختلف درون آن است. به بیان دیگر، شهر خوب می‌بایست از لحاظ کالبدی و کارکردی به گونه‌ای باشد که مرتفع‌کننده مطالبات مردمان خود بوده و توان پوشش خواسته‌های آنها را داشته باشد.
این تفکر، عامل تخصیص عملکردها و کاربری‌های مختلف در طرح‌های توسعه شهرهاست.
ضمن اینکه در قانون این امکان پیش‌بینی شده که بسته به نیازهای موردی شهر، با تعامل و توافق نهادهای مسئول و متخصص، تغییر کاربری اراضی به‌طور محدود ممکن باشد. از سوی دیگر متأسفانه شرایط به گونه‌ای‌است که مقوله تغییر کاربری می‌تواند به‌عنوان فرصتی جهت بهره برداری‌های ناصواب و سودجویی‌های خرد و کلان، در اختیار دلالان و واسطه‌گران قرارگیرد.
از مصادیق شایع اینگونه اعمال، خریداری و به تملک درآوردن اراضی واقع در کاربری‌های غیرمسکونی به قیمت ارزان توسط سودجویان و سپس تغییر کاربری آنهاست که در نهایت املاک را با قیمت‌هایی چند برابر به فروش رسانده و در این فرایند سودهای سرشاری را که گاهی به چند صد در صد نیز می‌رسد نصیب خود می‌کنند. به‌عنوان مثال با تغییر و تحول در منطقه از طریق احداث بناهای غیرمجاز، چهره منطقه را دگرگون کرده و در عمل امکان اعمال کاربری پیش‌بینی شده در طرح را ناممکن می‌کنند.
اگرچه قانونگذار در تدوین ضوابط مدیریت شهری با لحاظ کردن چند قانون درخصوص تغییر کاربری، سعی داشته با ایجاد عوامل بازدارنده، دخل و تصرف در طرح‌های شهری را محدود کند – قوانینی همچون «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی» و یا قانون موسوم به «قانون منع فروش و واگذاری اراضی واقع در طرح» – با تعابیر و تفاسیر مختلفی که می‌توان از این قوانین داشت، راه خطا به کلی مسدود نیست.
طبق ضوابط و مقررات، تمامی دستگاه‌های دولتی ذینفع در طرح‌های تفصیلی شهری می‌بایست پس از مدتی معین از زمان تصویب طرح، نسبت به تعیین تکلیف اراضی متبوع خود درخصوص تملک و یا آزادسازی آن اقدام کنند.
ولی آنچه معمولا اتفاق می‌افتد، اعلام عدم‌نیاز سازمان‌های فوق عمدتا به‌دلیل عدم‌تمکین مالی و اختصاص نیافتن ردیف بودجه جهت تملک آنهاست. آنچه مسلم است اینکه شهر و آینده آن نباید فدای ناتوانی مالی ارگان‌های دولتی و شهرداری‌ها شود.
متأسفانه عمومیت و رواج پدیده تغییر کاربری به‌گونه‌ای‌است که قبح این مقوله تا حد زیادی شکسته شده تا جایی که در تبلیغات مربوط به مشاوران املاک که هر از گاهی در روزنامه‌ها و جراید چاپ می‌شود از عنوان «مشاور شما در امر تغییر کاربری» به‌عنوان تبلیغ توانایی خود استفاده می‌کنند!
نکته قابل توجه این است که شهرداری نهادی است مجری و سیستم اداره آن عمدتا به شکل سنتی بوده و در بافت سازمانی آن – به‌خصوص در شهرهای کوچک – کمتر از نیروهای متخصص در زمینه طراحی و برنامه‌ریزی شهری بهره جسته می‌شود.
درحالی‌که تدوین طرح‌های جامع و تفصیلی هر شهر، توسط شرکت‌های مشاور که متشکل از متخصصان شهر شناس است صورت می‌گیرد. لذا با کمی تامل، قابل درک است که تصمیم‌هایی که توسط مشاور طراح درباره توسعه شهر، کاربری‌ها و رشد آتی آن اتخاذ می‌شود، هرچند خالی از اشکال نیست، لیکن به‌مراتب تخصصی‌تر و علمی‌تر بوده و از انحراف و حواشی کمتری برخوردار است.
طرح‌های شهری و کاربری‌های متفاوت پیش‌بینی شده در آن، بر مبنای مطالعات و استانداردهای علمی مربوط به نیازهای منطقه‌ای، سرانه‌ها، جمعیت فعلی، ضریب رشد جمعیت و...تکوین می‌یابد. در عین حال این طرح‌ها به‌خودی خود توسعه یافتگی یک شهر را سبب نمی‌شود. بلکه هر طرح تفصیلی به‌عنوان بستر طرح‌های بعدی و به مثابه حلقه‌ای از زنجیر توسعه شهری است.
به بیان دیگر طی چندین دوره اجرای صحیح و منطبق بر طرح‌های مصوب، می‌توان انتظار شهری بسامان داشت. بالطبع اگر در این روند، در یکی از حلقه‌های زنجیر، خلل و کاستی رخ دهد، تحقق نتیجه دچار تردید می‌شود.
اگر با دید منتقد به واقعیت‌های جاری در شهرها نظری افکنیم، رد پای ناصواب این پدیده نامیمون را در شهرهای کشور بخصوص در باب فضاهای سبز، اراضی مزروعی، جنگل‌های شهری و حریم‌های سبز حفاظتی شهرها می‌توان یافت.
به‌طوری‌که مساحت اینگونه از اراضی به‌طور نگران کننده‌ای در حال کاهش است و این در حالی است که این پدیده به هیچ عنوان قابل برگشت و ترمیم نیست. زیرا زمین‌های مستعد نباتی زمانی‌که در اثر ساخت و ساز، در معرض شیرابه بتن و سایر مصالح ساختمانی قرار گیرند، شاید هرگز مرغوبیت لازم جهت حیات گیاهی را باز نیابند.
از سوی دیگر در شهرهای ما به جبران جنگل‌های تخریب شده شهری، پارک‌های دست‌ساز و بوستان‌های نا مناسبی پدیدار می‌شود که این جانشینان نالایق، به هیچ وجه توان ادای رسالت زیبایی بصری طبیعی، تصفیه هوا، آرامش ذهن، تلطیف صوت و... را ندارند و تنها آمار سرانه فضای سبز در شهر را به‌طور صوری و عددی بالا می‌برند!
متأسفانه تدوین قوانین درآمدی شهرداری‌ها به گونه ای است که این تغییر کاربری‌ها، از بعد اقتصادی، موجه و درآمدزاست و این امر می‌تواند عزم شهرداری‌ها را در برخورد و ممانعت از چنین تغییراتی دچار چالش و تزلزل کند زیرا به‌عنوان مثال وجود جنگل‌های شهری نه تنها بظاهر درآمدزا نیست، بلکه گاهی مخارج و هزینه‌هایی را نیز از بابت نگهداری و حفاظت بر شهرداری تحمیل می‌کند.
ولی همین اراضی درصورت تبدیل به دیگر کاربری‌ها از جمله مسکونی، درآمدهای زود بازده زیادی همچون عوارض تغییر کاربری، عوارض تفکیک، عوارض صدور پروانه، عوارض نوسازی و غیره را به‌دنبال خواهد داشت. ولی در نهایت آنچه حادث شده، خسران و تخریب شهر است و دست یازی به حقوق شهروندان و تضییع حقوق آیندگان.
اگرچه مرجع صدور مجوز تغییر کاربری در شهرها، کمیسیون ماده 5 مستقر در شورای‌عالی معماری و شهرسازی استان است، ولی با توجه به آنچه گفته شد بر شهرداری‌ها واجب است تا به‌عنوان متولی مستقیم مدیریت شهری، حداکثر توان خود را در مقابله با این مقوله اعمال کنند.
امروزه در جراید شاهد برخورد مسئولان با پدیده قبیح زمین خواری و ارائه آمارهای مختلف در این خصوص هستیم.
همانگونه که راه حل عقلایی در برخورد و ریشه کنی جرائم، خشکاندن سر منشا بروز جرم است، راهکار مؤثر در ممانعت از وقوع پدیده‌های مخربی همچون زمین خواری و تغییر کاربری‌ها، رفع مفرها و ترمیم ضوابط و مقررات است تا تاویل و تفسیر سودجویانه افراد فرصت طلب میسر نشود.
