به اعتبار تحقیقات وی در حوزه حاکمیت، قانون و حکمرانی خوب (Good governance) در این پرونده با وی به گفت‌وگو نشستیم.
دکتر محمدحسین زارعی، عضو گروه حقوق عمومی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی تهران است. او پیش‌تر از اعضای علمی فعال کرسی حقوق بشر، صلح و دموکراسی همین دانشگاه بود. به اعتبار تحقیقات وی در حوزه حاکمیت، قانون و حکمرانی خوب (Good governance) در این پرونده با وی به گفت‌وگو نشستیم.
- مبانی نظری حکمرانی خوب (Goodgovernance ) چیست؛ چه مبنای نظری دارد؟ پیشینه نظری‌ای که سبب شد، این مفهوم برای ورود به مباحث حقوقی قرن بیست و یکم فراهم شده باشد چه بود؟
قبل از «حکمرانی خوب»، ما با Good government، یا همان «حکومت خوب» روبه‌رو هستیم. تا قرن هجدهم یعنی با ایده دولت فضیلت‌مدار ارسطویی - افلاطونی سروکار داریم که مبتنی است بر توسعه فضایل و ارزش‌هایی چون صداقت و عدالت به مفهوم ارسطویی آن یا مراعات قانون ارسطویی.
پس باید میان مفهوم «دولت خوب» فضیلت‌مدار با مقوله جدید «حکمرانی خوب» تفاوت قائل شد.- ویژگی‌های مبنایی اصلی این «دولت خوب» چیست؟
«دولت خوب» از فضایل و ارزش‌ها حمایت می‌کرد، پس مرزی میان حوزه عمومی و خصوصی در چنین دولتی وجود نداشت. دولت خودش را متولی رستگاری افراد می‌دانست.در این فضا قلمروی دولت مشخص نیست و بسیار سیال است.
- چگونه این گفتمان رخت بر بست؟
از قرن هجدهم، با وقوع رنسانس و تحولات عقلی و تجربی، نظریه سیاسی و حقوقی هم تغییر کرد. مبانی مشروعیت حکومت تغییر پیدا کرد. مهم‌ترین اندیشه‌های موثر در این تحول، نظریات لاک و هابز، روسو و کانت بود که همگی مبتنی بود بر مفهوم «قرارداد اجتماعی».
- «قرارداد اجتماعی» زمینه جدید مشروعیت را برمی‌خاست؟
کار ویژه قرارداد از نظر اندیشمندانی که نام بردم این بود که مشروعیت حکومت را به مناسبات زمینی و انسانی متصل کرد؛ حق آزادی، حق نظری افراد برای استیلا بر زندگی و مالکیت‌‌شان؛ حق انتخاب شیوه مستقل زندگی و حق حکومت کردن بر خود و حکومت بر جامعه‌ای متشکل از افراد آزاد و مختار.
هرم مشروعیت معکوس شده بود و قاعده حالا از راس هرم - حاکمان - مهم‌تر شده بود. مشروعیت استوار شده بود بر رضایت قاعده هرم. مشروعیت متصل شده بود به قرارداد،رضایت و مشارکت افراد.
- این اولین تحول در مسیر «دولت خوب» بود؟
بله از این به بعد دولت خوب از دولت‌‌های ارزش‌ها و فضایل، به دولت مبتنی بر رضایت و خواست مردم؛ مبتنی بر اراده آزاد شهروندان و مردم‌سالاری، متحول شد. یعنی از قرن هفده و هجدهم. در طول قرن نوزدهم در ادبیات سیاسی و حقوقی انگلوساکسون، حکومت خوب، همان حکومتی بود که پاسخگو است در برابر شهروندانش.
حکومت خوب به خاطر مبانی قراردادی مشروعیت؛ از اواخر قرن 19 تا اواخر بیستم، حکومتی است که پاسخگویی مناسبی داشته باشد و براساس مشارکت سیاسی در قالب الگوهای انتخاباتی آزاد، سالم، همگانی و رقابتی شکل گرفته باشد. چنین حکومتی نظارت همگان را می‌طلبد. چنان که «دولت خوب»، «دولت مسوولیت‌پذیر خوب» است.
- پس اصلا در ادبیات حقوقی و سیاسی حقوق افراد، جای چه چیزی خالی بود که مفهوم «حکمرانی خوب» پدید آمد؟
از اوایل دهه 80 و 90 قرن 20 یعنی از اواخر قرن بیستم، مفهوم مورد نظر شما شکل گرفت. حکومت خوب، تا این زمان، چندان که گفتیم حکومتی بود که ساختارها و نهادهای‌اش براساس مدل‌های مردم‌سالارانه و انتخابی با مشارکت سیاسی شهروندان شکل گرفته و پاسخگو بود.
این ایده‌ها و البته چنان که آمد، ویژگی و خصلت جوامع غربی بود. آن روند تاریخی و مفهومی که عرض کردم در چنان جوامع و دولت‌هایی طی شد. نقطه تمایز «حکمرانی خوب» و «حکومت خوب» هم همین‌جاست. خاستگاه ایده «حکمرانی خوب» ولی «در حکومت‌های دموکراتیک غربی» نیست.
چون آن‌ها از چنین فضایی بهره‌مند بودند. «حکمرانی خوب» معطوف است به «کشورهای در حال توسعه». توسعه‌یافته‌ها مراحل توسعه و الگوهای مردم‌سالاری و قوانین مدنی و سیاسی مبتنی بر ایده حق را دارند. راه‌های پاسخگویی دولت یا مقابله با فساد به صورت قاعده‌مند، در ساختار دولتی توسعه‌یافته دیده می‌شود. اگر مشکل فساد در کشورهای توسعه‌یافته دیده می‌شود، طبیعی است ولی این مشکل در آن دولت‌ها، ساختاری نیست و به کل ساخت آن‌ها ربط ندارد. چشم‌های ناظر مردم‌سالاری در این جوامع، مدام، در حال جست‌وجو و پیگیری هستند.
- «حکمرانی خوب» مستقیما به مساله «فساد و پاسخگویی» در دولت‌ها ربطی دارد؟
ایده «حکمرانی خوب» از الگوهای بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول نشات می‌گیرد. کشورهای اعطاکننده وام به کشورهای در حال توسعه، دغدغه‌شان این بود که این وام‌ها، بازپس داده نمی‌شوند و به دلیل مشکلات ساختاری و قوانین ضعیف در کشورهای دریافت‌کننده وام، این پول هدر می‌رود.
از این رو الگویی تعریف کردند که مطابق آن، این منابع استقراضی به صورت بهینه، کارآمد و موثر استفاده شوند. مطابق چنین الگویی، سود و منفعت اصلی وام‌ها به جامعه‌ها و کشورهای در حال توسعه می‌رسد و در نتیجه، کشورهای وام‌دهنده هم مطمئن می‌شوند که وام‌ها بازپرداخت می‌شود.
- پس «حکمرانی خوب» ایده عملیاتی‌تر «حکومت خوب» است.
بله، سناریویی است با چند نقش که هم ارتقای بهره‌وری نظام‌های اقتصادی و سیاسی و حقوقی کشورهای در حال توسعه و استفاده بهینه از منابع را سبب می‌شود و هم کشورهای اعطاکننده وام‌ها نهایتا به مطالبات‌شان می‌رسند. زمینه تاریخی - مفهومی حکمرانی هم در همان مفاهیمی که پیش‌تر گفتیم ریشه دارد ولی کارکرد و تجلی‌اش در دوره ما با آن پس‌زمینه تاریخی و مفهومی تفاوت پیدا کرده است.
- محتوای «حکمرانی خوب» بر خلاف «حکومت خوب» بیشتر کارکردی است تا این‌که از ایده‌های کلی و نظری تشکیل شده باشد؟
تاکید روی شیوه‌ها و الگوهای حکمرانی است و الزاما به اصلاحات ساختاری، حقوقی و سیاسی در قدرت ربطی ندارد. مفهوم عالی‌تری است از مفهوم حکومت خوب. حکومت خوب، براساس سنت خاصی شکل گرفته بود که خصوصا بر اقتدار و تجزیه‌ناپذیری قدرت، حکومت استوار است.
ولی حکمرانی خوب مجموعه‌ای است از ترتیبات، روش‌ها و معیار‌هایی که منابع ملی، بر اساس آن‌ها به صورت بهینه و کارآمد استفاده شود. ارزش‌هایی چون حکومت قانون، پاسخگویی حقوق افراد، انعطاف‌پذیری، مشارکت‌پذیری، کارآمدی و کارآیی در آن، مراعات می‌شود.
- کدام دسته از «حقوق» بشر در ایده «حکمرانی خوب» برجسته است؟
بر اساس برخی از ادبیات «حکمرانی خوب»، حقوق بشر از اهداف حکمرانی خوب است. در حکمرانی خوب شیوه‌ها و الگوها و چگونگی مدیریت عمومی کشور، مد نظر است و نتیجتا باید به ارتقای حق‌های مدنی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی منجر شود.
البته برخی ایده‌شان این است که بیشتر روی حقوق اقتصادی- اجتماعی تکیه شده است. شاید مهم‌ترین حق بشری نزد الگوی «حکمرانی خوب» ایجاد استانداردهای مطلوب زندگی یا همان تامین حقوق اقتصادی و اجتماعی است که مبارزه با فقر و تامین اجتماعی، مقابله با فساد؛ اشتغال؛ و کلا حقوق رفاهی را شامل می‌شود. البته چنین الگویی باید در نهایت به ارزش‌هایی چون مشارکت سیاسی یا حاکمیت قانون (Rule of low) هم دامن بزند.
- جز رویه‌های اجرایی و دولتی، کدام بخش از معیارهای حکومت کردن در الگوی فوق‌الذکر مورد توجه است؟
در ادبیات سازمان ملل متحد، بیشترین توجه به استقلال قضایی است. قوه قضائیه مستقل و بی‌طرف.
- چرا؟
چون قوه قضائیه مستقل و بی‌طرف است که می‌تواند تحقق حقوق مدنی و سیاسی را تضمین و مشارکت سیاسی را مراقبت و حکومت را محدود کند. قوه قضائیه بی‌طرف تضمینی است برای تامین حقوق اقتصادی و اجتماعی آحاد شهروندان که برعهده دولت است. در بحث مقابله با فسادهای سیاسی، مالی، اداری و اجرایی، هم، نهاد موثری است و از به هدر رفتن و چپاول منابع عمومی جلوگیری می‌کند. پس امر قضا، و استقلال آن، با کارآمدی و کارآیی دولت‌ها رابطه مستقیم دارد.
- به‌طور کلی چه ارزش‌هایی در کنار کارآمدی در ایده «حکمرانی خوب» متبلور است؟
کارآیی - کارآمدی - مسوولیت‌پذیری، پاسخگویی؛ مشارکت، انعطاف‌پذیری، حکومت قانون و حقوق بشر.
- برخی کشورهای در حال توسعه،مباحث مربوط به کارآمدی و کارآیی را با مباحثی چون حکومت قانون یا همان قانون‌مندی همه امور، و حتی حقوق افراد در تعارض قرار می‌دهند و بدین بهانه اکثرا قانون‌مندی و حق‌گرایی را قربانی می‌کنند...
این عناصر شاید در ظاهر متعارض باشند ولی اگر در میان این ارزش‌ها به سلسله‌مراتب قائل باشیم و وزن مناسبی به هر یک بدهیم؛ به یک شبکه هماهنگ از ارزش‌ها می‌رسیم. ارزش بنیادی و هنجاری - دستوری این شبکه، مساله حقوق افراد است. حق افراد، حکومت قانون، مشارکت، مسوولیت‌پذیری، پاسخگویی، انعطاف‌پذیری کارآمدی و کارآیی یا اثرگذاری سیر مطمئنی است که الگوی مورد نظر را به نتیجه می‌رساند.
بنابراین اگر این مسیر، طولی باشد، مشکلی پیدا نمی‌شود. مثلا قطعنامه «هزاره سوم» سازمان ملل، عنصر بنیادی حکمرانی خوب را، حقوق مرد، مشارکت، حاکمیت قانون و پاسخگویی می‌داند. کارآیی و کارآمدی هر دولتی باید با لحاظ کردن این روش‌ها باشد.
- باز هم همان نسبت انواع توسعه پیش می‌آید، توسعه اقتصادی یا توسعه سیاسی...
فهم من از این مقوله این است که اگر می‌خواهیم کارآمدی صاحب کنیم، به عنوان یکی از خصایل اصلی و نتایج مهم توسعه اقتصادی؛ باید حواس‌مان معطوف باشد به روش‌های استفاده بهینه و مطلوب از منابع؛ طوری که به رشد و ارتقای اقتصاد بینجامد. از این رو رشد اقتصادی در خدمت رفاه عمومی است و قطعا رفاه عمومی به دست نمی‌آید مگر از مسیر کارآمدی و کارآیی.
- یعنی کارآمدی در این الگو، محتوای خاصی دارد؟
بله، نمی‌توان در تریبون عمومی شعار کارآمدی را داد ولی پاسخگویی یا تقید به قانون نداشت یا مشارکت سیاسی و حقوق اساسی شهروندان را قربانی کرد. نکته اصلی این است که کارآیی و کارآمدی در چارچوب مدل اقتصاد سیاسی خاصی معنا داراست. اقتصاد سیاسی نسبت میان دولت و اقتصاد را روشن می‌کند: میزان مداخله و کار ویژه‌های دولتی در اقتصاد عمومی و بازار. پس سوال‌های اساسی درباره کارآمدی بدین ترتریب است: اقتصاد سیاسی ایران چیست؟ اندازه دولت چه‌قدر است؟ حوزه‌های مداخله دولت کدام‌اند و به چه میزان؟ حق مالکیت و قواعد بازار در جامعه چگونه تبیین و تعریف شده است و چه تضمین‌های قانونی دارد، ساختارها و نهادهایی که عهده‌دار مناصب قدرت‌اند از توسعه اقتصادی محافظت می‌کنند؟ سیاست‌های اقتصادی در چارچوب ساختار سیاسی مشارکت‌پذیر شکل می‌گیرد و به توسعه اقتصادی می‌رسد؟
همشهری ماه
