|
گفت وگو با دكتر موسي كمانرودي معاون فني و پژوهشي مركز مطالعات و برنامه ريزي شهر
شهروندمداري و مشاركت ديرينه
|
|
|
شهروند از ديرينه ترين مفاهيم سياسي و اجتماعي و ناظر بر ساختار و حقوق اجتماعي و سياسي و توزيع قدرت در دولت - شهرهاي باستان بوده است. اين مفهوم علاوه بر بيان نوع ساختار اجتماعي و سياسي و نوع و سطح رابطه قدرت سياسي و افراد جامعه، امروزه مهم ترين ملاك مشروعيت نظام هاي دموكراتيك محسوب مي گردد و از اعتبار بسيار بالايي برخوردار است، بطوري كه حكومت هاي غيردموكراتيك هم از آن به عنوان ابزار تنوير و توجيه افكار عمومي استفاده مي نمايند. اهميت و كاربرد اين مفهوم از زماني بيشتر شد كه توسعه رويكرد انساني و اجتماعي پيدا كرد و به اصطلاح «انسان محور» شد. اين واژه پس از يونان باستان كه در آن به مفهوم ساكنان و عضو اجتماع دولت - شهرها مطرح بود، در قرون وسطي و در اروپا تكامل يافت و مفهوم فراگير حقوق سياسي و اجتماعي در جامعه مدني و حوزه عمومي پيدا كرد. برهمين اساس، مفهوم شهروندي با حق و سهم بري در قدرت سياسي، دموكراسي و مشاركت درآميخته است. اين تعريف موسي كمانرودي از شهروند است.
دستگاه سياسي در تمامي جوامع سرمايه داري، مقيد، محدود و ملزم به چارچوب هاي اجتماعي، دموكراتيك و مشاركت شهروندان در راستاي تامين منافع جمعي، ضمن احترام و حراست از منافع فردي است
* به عنوان سؤال نخست علاوه بر مفهوم شهروند، كمي هم در مورد مشاركت توضيح دهيد؟
- مشاركت از جمله به معناي درگير شدن، سهيم شدن و همكاري آمده است. مشاركت متاثر از نوع خاصي از فلسفه اجتماعي و سياسي نسبت به جامعه انساني و نظام هاي سياسي است. بدين مفهوم كه مشاركت در شكل مدرن و امروزين آن مربوط به جوامع باز و دموكراتيك و اوج آن در نظام هاي ليبرال - دموكراسي مدرن غربي است. از اين رو مشاركت در جوامع سنتي با مفهوم مشاركت در جامع مدرن كه براساس تصميمات شخصي، آگاهانه و داوطلبانه و در قالب نهادهاي دموكراتيك و غيردولتي صورت مي گيرد، كاملا متفاوت است.
از ديدگاه جامعه شناسي، مشاركت به معني احساس تعلق به گروه و شركت فعالانه و داوطلبانه در آن كه به فعاليت اجتماعي منجر مي گردد، حائز اهميت است. از اين نظر، مشاركت، فرايند سازمان يافته اي است كه فرد در آن به فعاليتي ارادي و داوطلبانه دست مي زند. از ديدگاه جامعه شناسي سياسي، مشاركت معادل كسب قدرت است. بنابراين مشاركت مبين توزيع قدرت است كه با ساختار اجتماعي و سياسي پيوند دارد. پس قدرت، موضوع اصلي مشاركت است و كنش اجتماعي مشاركتي بطور گسترده مستلزم دارا بودن قدرت جمعي مشترك سياسي است. از ديدگاه روانشناسي اجتماعي، مشاركت پديده اي ذهني و فرايندي از خودآموزي اجتماعي است كه جزئي از فرهنگ مردم درآمده است. از ديدگاه مديريتي، مشاركت درگيري ذهني و عاطفي و فعاليت هاي گروهي براي دستيابي به اهداف مشترك است.
* ضرورت ها و الزامات شهروندمداري و مشاركت شهروندان در ساختار قدرت شامل چه اموري است؟
- مفهوم مشاركت ارتباط تنگاتنگ و مرتبط با مفهوم شهروندي دارد كه در آن حقوق، وظيفه، نقش و مسئوليت شهروندان مشخص و نهادينه شده است. از اين رو مشاركت مبنا و معرف اصلي و جزيي از حقوق و وظايف شهروندي است كه مي تواند به گونه هاي مختلف تحقق يابد. در اواخر دهه ۱۹۶۰ نقش مشاركت در توسعه جوامع در كانون توجه برنامه ريزان قرار گرفت و مدل هاي مختلفي براي آن ارائه گرديد.
پس مشاركت واقعي شهروندان مستلزم تصويب و تضمين حقوق و مسئوليت ها، شرايط مناسب براي مشاركت و برآوردن انتظارات اعضاي جامعه است. از اين رو مشاركت مي تواند در اشكال و مراتب مختلف متناسب با ساختار اجتماعي و سياسي حاكم انجام پذيرد. از اين رو مفهوم شهروندمداري ارتباط مستقيم با مفهوم دموكراسي و توسعه دارد. مشاركت از زماني اهميت يافت كه محرز گرديد كه توسعه جز با دموكراتيزه كردن ساختارهاي سياسي و توانمندسازي شهروندان ميسر نمي باشد. بطور مثال، مشاركت شهروندان در امور شهري به اين دلايل مورد توجه واقع شد:
۱ - انطباق برنامه ها و عملكرد مديريت شهري با نيازها و اولويت هاي شهروندان
۲ - عدم توانايي دولت ها در تامين منابع مالي اداره و عمران شهرها
۳ - پيچيدگي روزافزون زندگي شهري و عدم توان مديريت در پرداختن به همه آنها
۴ - آموزش اجتماعي، توانمندسازي و استفاده از ظرفيت شهروندان در توسعه شهري
۵ - عدم توان يكجانبه دولت ها در تحقق توسعه شهري
يكي از نكات اساسي در ضرورت و اهميت مشاركت، اين واقعيت است كه ماندگاري قدرت به توزيع و مشاركتي بودن آن و دشمن قدرت، انحصار آن است. همچنين، مهمترين الزامات توسعه، مشاركت شهروندي و مدني است. تئوري ها و الگوهاي موجود مرتبط به مشاركت، مربوط به شرايط اجتماعي و سياسي و فرهنگي دنياي غرب است كه كاربرد مستقيم آنها در طراحي و كاربست مشاركت در كشورهاي جهان سوم و از جمله ايران، كارايي لازم را ندارند. بنابراين بايد از استفاده مستقيم اين ادبيات براي طراحي الگوهاي متناسب با شرايط اجتماعي و فرهنگي جامعه خود پرهيز نماييم. يعني طراحي و استفاده از الگوهايي كه حالت تعادل متناسب با شرايط زمان و مكان را خواهند داشت و در عين حال روند تكاملي دارند. آنچه كه در اين خصوص حائز اهميت بيشتر است اين است كه ماهيت واقعي مشاركت اقتضا مي كند كه ساختارهاي منقبض و عمودي اجتماعي و سياسي به سمت ساختارهاي بسيط و گسترده ميل نمايند. مشاركت به مفهوم واقعي آن نظام اجتماعي اي را مي طلبد كه در آن حدود اختيارات و نقش تمامي بازيگران حوزه عمومي كه دولت نيز يكي از آنها است بخوبي مشخص و ضابطه مند شده باشد. اين بازي داراي قاعده و ساز و كار تعريف شده اي است. هيچ كس نبايد بتواند از قاعده بازي عدول نمايد. مشروعيت داشتن و در بازي ماندن هر يك از بازيگران به ميزان مشاركت و الزام عملي آنان به قاعده اين بازي است. اين نوع از مشاركت مستلزم نهادهايي از جنس نهادهاي غيردولتي و مدني است.
در قانون اساسي ما نيز بر مشاركت در كليه امور تاكيد شده است كه بسياري از مواد و مفاد آن تاكنون اجرا نشده است. اصل ۴۴ يكي از آن موارد است كه اخيراً با اعلام سياست هاي اجرايي بند جيم ذيل آن از سوي مقام معظم رهبري در حوزه اقتصاد، احيا شده است. البته تحقق عملي موفقيت آميز آن مستلزم اصلاحات ساختاري در حوزه اقتصاد كشور و عزم جدي و اقدام همه جانبه و فراگير اجرايي است. مشاركت در حوزه مديريت شهري نيز موجب استفاده از خرد جمعي و عقلاني شدن مديريت و برنامه ريزي شهري و نهايتا تسهيل و تسريع توسعه شهري مي گردد. در هر حال تحقق مشاركت مستلزم برخي پيش نيازهاست كه عمده ترين آن عبارت از ضرورت، انگيزه، فرصت، قدرت، فايده، اثربخشي، توانمندي و پاسخگويي است.
*عرصه هاي حضور شهروندان و مشاركت آنها شامل چه اموري است؟
- مشاركت مي تواند در اشكال مختلف رسمي و غيررسمي، سازمان يافته و سازمان نايافته، داوطلبانه و اجباري و غيره صورت پذيرد. آنچه در اين خصوص مهم و ضروري و بيشتر مد نظر مي باشد، مشاركت از نوع رسمي و سازمان يافته و يا نهادينه شده و داوطلبانه است. مشاركت در تمام عرصه هاي زندگي اجتماعي، اعم از اقتصادي، اجتماعي، سياسي و فرهنگي مطرح است. مشاركت در حوزه اقتصاد بيشتر مربوط به انجام فعاليت هاي اقتصادي متناسب با نظام و شيوه توليد و نوع معيشت است. در حوزه سياسي، شهروندان متناسب با ميزان سهم خود در ساختار قدرت، در فرايند تصميم سازي و تصميم گيري و نظارت مشاركت مي كنند، بنابراين عرصه ها و حوزه ها و حدود مشاركت بسيار گسترده و متفاوت است. هر چه جامعه به سمت دموكراسي و كثر ت گرايي ميل نمايد، گستره و عمق مشاركت نيز بيشتر مي شود. مشاركت اجتماعي كه يكي از انواع مهم مشاركت است حوزه ها و حدود گسترده تري دارد كه همراه با مشاركت سياسي، واقعيت مشاركت شهروندي را شكل مي دهد. اهميت تحقق اين مهم با عنايت با تنوع فرهنگي، چندين برابر مي شود كه خود مبحثي تحت عنوان مشاركت فرهنگي را در برمي گيرد. خود تنوع فرهنگي يكي از دلايل ضرورت نهادينه سازي و سازمان يافتگي مشاركت فرهنگي است.
مفهوم مشاركت تعابير مختلف و گاه متفاوتي از گفت وگو با مردم، ادغام فرهنگي و يكپارچه ساختن كنش ها و رفتارها، فرآيند اجتماعي چند وجهي و جامع، مردمي و مدني و غيره را دربرمي گيرد كه همگي از تاريخ تحولات اجتماعي و سياسي غرب نشأت گرفته اند و در فرايند تجددگرايي ايران وارد كشور شده اند. در حالي كه در نظام سنتي ايران، به جاي شهروندي و مشاركت شهروندان در امور سياسي، اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي، غالباً استبداد فردي و دستگاه ديواني حكمفرما بوده است. دلايل مختلف جغرافيايي و معيشتي و فرهنگي و امنيتي را هم براي آن آورده اند كه نياز و مجال طرح آنها در اين گفت وگو نيست. البته مي توان نمونه يا نمونه هايي از اشتراك مساعي و فعاليت هاي دسته جمعي در امور زيربنايي و خصوصا كشاورزي را نام برد كه با مفهوم مشاركت مورد نظر در دنياي غرب تفاوت اساسي دارد. حتي آنچه كه در دوران معاصر با رعايت از دنياي غرب در فرايند تجددگرايي وارد كشور شده است، هم از حيث محتوا و هم از حيث روش به جهت عدم زمينه هاي تاريخي، اجتماعي و سياسي و به اصطلاح ساختاري با آنچه كه در دنياي غرب مطرح بوده و هست تفاوت دارد.
* اگر بخواهيم مسائل فوق را متوجه امور شهري و مديريت آن نماييم، جايگاه مشاركت در نظام مديريت شهري به عنوان جزئي از ساختار قدرت در كجاست؟ نوع نظام مديريت شهري در ايران در اين ميان چه جايگاهي و شاخصه هايي دارد؟
- مديريت شهري با رويكرد جامع نگر جغرافيايي، ايجاد انسجام مابين سه جزء نظام شهري، يعني طبيعت، انسان و فضا است. در تعاريف متعارف تر، مديريت شهري فرايند اداره شهر اعم از برنامه ريزي، ساماندهي ، هماهنگي و نظارت در راستاي دستيابي به اهداف توسعه شهري است. اين اهداف به تمامي يا برخي موضوعات و حوزه هاي زندگي شهري، بسته به گونه هاي مديريت شهري مرتبط است. محافظه كاران، مديريت محلي (شهري) را به عنوان بخشي از ساختار دولتي و ليبرال ها آن را به عنوان عامل توزيع و تعديل قدرت مي دانند. از ديدگاه مدني نيز مديريت محلي (شهري)، پل ارتباطي بين جامعه مدني و حكومت مركزي تلقي مي شود. مديريت شهري و واژه هايي چون شهرداري و مديريت محلي معمولا به جاي يكديگر به كار مي روند. گذشته از اينكه مديريت شهري به چه تعبيري صحيح تر است، واقع امر اين است كه در كشور ما شهرداري جايگاه ويژه اي در اداره و عمران شهرها دارد. با وجود اين، نقش شهرداري ها در ايران در عرصه اجتماعي و فرهنگي، از جمله مشاركت، بسيار اندك است.
مشاركت شهروندان در امور شهري در سطوح و حوزه هاي گوناگون ميسر است. از سوي ديگر، مشاركت شهروندان مي تواند به صورت خودجوش، فعال، منفعل، شكلي و بدون حق رأي و مشورتي باشد.
مشاركت در امور شهري را مي توان بر حسب نوع مشاركت، زمينه مشاركت و سازماندهي مشاركت طبقه بندي هاي مختلفي نمود. اما مهمترين آن مربوط به مديريت و تصميم گيري نقش مردم در طراحي تدوين و اجراي طرح هاي توسعه شهري است. مهمترين و مقدس ترين تجلي مشاركت مردم در شهرهاي ايران، شوراها هستند. طرح هاي توسعه شهري پيوند بارزي با زندگي شهروندان دارند و مشورت با آنها در تهيه و اجراي اين طرح ها ضروري است. مديريت و برنامه ريزي شهري در جوامع غربي داراي مراحل تهيه، تصويب و اجراي طرح هاي توسعه شهري برمبناي مشاركت شهروندان است. اين مراحل عبارت از آگهي عمومي، اجتماعات و گردهمايي، نظرسنجي عمومي و تاييد و تصويب و اعلام اطلاع رساني عمومي است.
* اين مشاركت شهروندان به چه عواملي بستگي دارد؟
- مشاركت شهروندان در امور شهري به نوع و ساختار مديريت شهري و ساختار مديريت شهري به ساختار كلان سياسي بستگي دارد. ساختار سياسي به عنوان جزئي از ساخت كلان اجتماعي، مبين تركيب عوامل سياسي و توزيع قدرت بين آنهاست. اين تركيب بسته به نوع نظام و ساختار اجتماعي مختلف، متفاوت است. در يك تقسيم بندي كلي مي توان ساختار سياسي را به سه نوع سنتي، مدرن و شبه مدرن و يا متمركز، غيرمتمركز و نيمه متمركز تقسيم بندي كرد.
در جوامع سنتي و فاقد طبقات اجتماعي، ساخت سياسي از دستگاه حاكمه و توده مردم، با حضور و قدرت بلامنازع فرد در رأس هرم سياسي تشكيل مي گردد. در اين نظام، كليه امور جامعه در اختيار و به اراده دستگاه حاكم و اقتدار ديواني و فرد صورت مي پذيرد. در اين نظام، ارتباط و تعامل دولت و توده مردم در يك ساختار كاملاً عمومي مبتني بر «سلطه» صورت مي پذيرد.
در اين نظام هاي فاقد طبقه، گروه حاكم نقش طبقه را ايفا مي كند و عموما علاوه بر اعتبار اقتصادي، از اعتبار سياسي و فرهنگي نيز برخوردار است. در اين جوامع، دستگاه دولت با انسداد ديوانسالار سنتي خود مانع تحرك و پويايي اجتماعي و شكل گيري طبقات اجتماعي مي گردد. از شاخصه هاي مديريت شهري اين جوامع مي توان از استبداد فردي، عدم برنامه ريزي سيستماتيك، قانون گريزي، رانت جويي و تشكيلات بروكراتيك نام برد.
برخلاف نظام سوسياليستي بلوك شرق سابق كه بر مالكيت عمومي عوامل توليد و مداخله همه جانبه و متمركز دستگاه دولت به منظور تامين منافع عمومي و عدالت اجتماعي مبتني بوده و اولين و جدي ترين سابقه برنامه ريزي متمركز جهت دخالت دولت در امور عمومي را در اختيار داشت، نظام هاي سياسي سرمايه داري مدرن، طيف هاي متفاوتي از سوسيال - دموكراسي تا ليبرال - دموكراسي را دربرمي گيرند. بطور كلي، دستگاه سياسي در تمامي جوامع سرمايه داري، مقيد، محدود و ملزم به چارچوب هاي اجتماعي، دموكراتيك و مشاركت شهروندان در راستاي تامين منافع جمعي، ضمن احترام و حراست از منافع فردي است. از اين رو در جوامع مدرن دموكراتيك، جامعه مدني سازمان مي يابد. در اين جوامع اگر چه دولت به صورت مستقيم و غيرمستقيم در موارد ضروري به اعمال حاكميت مي پردازد، اما روند امور بر محور اقتصاد آزاد شكل مي گيرد. به عبارت ديگر، در نظام مدرن دموكراتيك، دولت در مركز هماهنگي نظام اجتماعي قرار دارد، اما نقش تعيين كنندگي بر عهده بازار (اقتصاد) آزاد است. از شاخصه هاي مديريت مدرن دموكراتيك مي توان برنامه ريزي سيستماتيك، قانون مداري و برنامه محوري، مشاركت شهروندي و جامعه مدني، تشكيلات دموكراتيك و محدوديت حوزه دخالت دولت در حوزه عمومي را نام برد.
* در جوامع شبه مدرن كه عمدتاً كشورهاي به اصطلاح جهان سوم هستند، اگر چه هجوم نظام سرمايه داري در آنها منتهي به تشكيلات اداري دموكراتيك در آنها گرديد، آيا تغييراتي كرده است؟
- ماهيت نظام سياسي اين جوامع غالباً تغيير اساسي نكرده است. اين تغييرات در واقع به تشكيلات بوروكراتيك و تجهيز و تحكيم ديوانسالاري اداري منتهي شد. دولت هاي اين جوامع از سويي به جهت عدم شرايط و طي مراحل تاريخي، فاقد ويژگيهاي نظام دموكراتيك هستند و از سوي ديگر به جهت ماهيت شبه مدرنيستي، با واقعيت هاي تاريخي - اجتماعي جامعه خود فاصله دارند. از شاخصه هاي مديريت شبه مدرن مي توان وجود برنامه ريزي غيرسيستماتيك، برنامه ريزي دولتي متمركز و جامع، عدم نظارت و ارزيابي، عدم التزام به اجراي برنامه و رانت جويي را نام برد. از اين رو برنامه ريزي و مديريت شهري در اين جوامع علاوه بر مسائل عمومي برنامه ريزي، با مشكل عدم زيرساخت هاي اجتماعي و سياسي نيز مواجه است. در اين جوامع، مديريت شهري، هم با هدايت فرايند تهيه و اجراي طرح هاي توسعه شهري در راستاي منافع شخصي و هم با عدم اجراي طرح هاي توسعه شهري در موارد مغاير با منافع شخصي، از رانت ناشي از احتكار و انحصار منابع شهري برخوردار مي گردد. اين مديريت ها عمدتاً داراي ويژگي هاي رانتي هستند. رانت به طور كلي درآمد يا منافع غيرمتعارف در يك شرايط غيررقابتي است كه از محل انحصار و احتكار ثروت و قدرت بدست مي آيد. مديريت رانتي در ايجاد و برخورداري از رانت داخلي با انحصار منابع و قدرت خود در حوزه عمومي نقش اساسي دارد. يكي از اين حوزه ها حوزه مديريت و توسعه شهري است كه با ابزار برنامه ريزي و اعمال ضوابط و مقررات نحوه استفاده از اراضي شهري و ايجاد «رانت تفاوتي» حاصل مي گردد. بنابراين، رانت تفاوتي كه ناشي از موقعيت مكاني در فضاي شهري است، علاوه بر زمينه هاي طبيعي و ميزان حاصلخيزي خاك، به اتخاذ تصميمات و عملكرد مديريت شهري نيز بستگي دارد.
مديريت شهري ايران اگر چه به خاطر ساختار سياسي خاص كشور، متفاوت با نظام هاي مذكور است، اما مي توان آن را با اغماض در گروه مديريت شبه مدرن قرار داد. در ايران به رغم شكل گيري شوراهاي اسلامي شهر،مديريت مستقل محلي شكل نگرفت و كليه اجزاء دولت مركزي در سرتاسر فراند برنامه ريزي و مديريت توسعه شهري داراي حضور و نقش تعيين كننده و منافع متداخل هستند. در اين ساختار، طرح ها و برنامه هاي توسعه شهري تحت تاثير مستقيم اراده مديريت شهري قرار دارد و مشاركت شهروندان در آن ديده نمي شود. در اين ساختار، عناصر و برنامه هاي خرد و كلان متعددي در يك سلسله مراتب بالا به پايين از فرايند مديريت و برنامه ريزي شهري وجود دارد كه بيش از مشاركت، ابزار كنترل و اعمال منويات مديريت شهري است. علاوه بر نقش دولت در حوزه مديريت عمومي (شهرداري)، مديريت شهري ايران به جهت ماهيت و ساختار شبه مدرنيستي، قادر به استفاده بهينه از روش ها و ابزار برنامه ريزي مدرن در توسعه شهري نيست. در اين ساختار، برنامه ريزي هم از حيث رويه و هم از حيث محتواي ابزاري در راستاي دخالت مديريت شهري در حوزه عمومي است. در حالي كه برنامه ريزي فرايند مشاركت عمومي و برنامه سند وفاق جمعي است كه يكي از موضوعات و اهداف آن، توسعه مديريت توسعه شهري، يعني مديريت شهري است. در يك جمع بندي كلي، ويژگي هاي مديريت شهري ايران را مي توان در اين موارد برشمرد:
۱ - دولتي، متمركز، بخشي و از بالا به پايين است
۲ - بسيار گسترده و بروكراتيك است
۳ - فاقد انديشه و فرايند توسعه شهري است
۴ - فاقد التزام عملي فراگير دستگاه ها و عناصر مديريت از اصول و برنامه هاي رسمي توسعه شهري است
۵ - فاقد مشاركت سازمان يافته فراگير و تشكل هاي غيردولتي و مردم است
۶ - فاقد برنامه ريزي سيستماتيك است
* راه حل اين موضوع چيست؟
- ضرورت عبور از بحران ساختاري مديريت توسعه شهري ايران، حركت به سوي ساختار و فرايندهاي مردم سالارانه يا شهروندمداري است. اين مهم جز با كاهش نقش دولت در حوزه مديريت شهري به عنوان حوزه مديريت عمومي و گسترش حوزه مشاركت عمومي و مردم ميسر نيست. اين رويكرد در واقع با تحقق نظريه حكمروايي يا حاكميت شهري خوب (urban Govermence) به جاي حكومت يا مديريت شهري (Urban Government) امكان پذير است. مديريت شهري در واقع فرايندي مديريتي است كه به ايجاد و نگهداري زيرساخت ها و ارائه خدمات شهري مي پردازد. اما حكمروايي شهري فرايند كاملاً سياسي كه در آن امور شهر با مشاركت كليه بازيگران عرصه امور عمومي شهر، اعم از شهروندان و نهادهاي عمومي و خصوصي در سرتاسر فرايند برنامه ريزي و مديريت شهري از تصميم سازي، تصميم گيري و اجرا اداره مي شود.
|
