Hamshahri Newspaper

گفت و گو: دكتر ناصر خادم آدم
طرح : افشين سبوكي
توسعه اجتماعي و اقتصادي، از اهداف تمام كشورهاي جهان است. براي آينده با توجه به سطح پيشرفت هر كشوري، اهدافي معين را انتخاب مي كنند و بر آن اساس برنامه ريزي و سياستگذاري مي نمايند تا بتوانند آهنگ توسعه شان را براي دستيابي به آنچه مورد هدف قرار داده شده، تنظيم كنند.
از سابقه برنامه ريزي در كشورمان بيش از نيم قرن مي گذرد. در اين مقطع روش برنامه ريزي در كشور، تكامل درخور را كسب نكرده است.
برنامه ها در روش و اجراء داراي نارسائي است و احتياج به تجديدنظر جدي دارد.
* دكتر خادم آدم: وظايف معاونت اقتصادي در ساختار سازمان مديريت و برنامه ريزي چيست؟
دكتر شركا: با توجه به عنوان معاونت كه امور اقتصادي و هماهنگي برنامه و بودجه است لذا، هم هماهنگي امور بودجه كشور و هم برنامه ريزي كشور جزو وظايف اين معاونت است. همچنين در ارتباط با شرح وظايف دبيرخانه شوراي اقتصاد، دبيرخانه شوراي اشتغال، دفتر هماهنگي امور شركت هاي دولتي، دفتر اقتصاد كلان و دفتر تلفيق برنامه و بودجه هم جزو ساختار اين معاونت است. در نتيجه تمام امور مربوط به هماهنگي هاي برنامه و بودجه و بررسي هاي اقتصادي مرتبط با آن جزو وظايف اين معاونت است.
* تعريف شما از برنامه ريزي چيست؟ در واقع به چه نحو برنامه ريزي مي شود؟
-تخصص من اقتصاد كلان است. معمولاً پس از آنكه هدفهايمان را تعيين كرديم، بعد بايد استراتژي ها را مشخص كرد و بر آن اساس برنامه ريزي كرد. بحث ديگر هم تنظيم بودجه و ايجاد سازمان مناسب براي اجراي اين برنامه هاست. در عين حال تلاش مي كنيم احكامي را وضع كنيم كه بتواند روي خط مشي هاي تنظيم شده تأثير اجرايي داشته باشد.قسمت هاي اساسي برنامه، تنظيم يك سري اسناد برنامه اي است كه قرار است، آن اهداف، خط مشي ها و استراتژي ها را عملياتي كند. شايد مشكل اصلي در همين بخش عملياتي باشد كه متأسفانه در كشور ما اين بخش به نظر من تا به حال خيلي پررنگ نبوده است. به همين دليل خيلي از برنامه ها جنبه آمال و آرزو پيدا كرده و كمتر قابليت پياده شدن را دارد.
چون برنامه ها عمدتاً برنامه هاي توسعه است، هدفهايمان هم هدف هاي توسعه اي است. واقعيت اين است كه نمي توان بدون ملاحظات فرهنگي، اجتماعي، سياسي، اقتصادي و روابط بين الملل يك برنامه جامع توسعه داشت.
*بحث اساسي در همين نكته است. اجازه بفرمائيد مباحث نظري و عملي را بيشتر بشكافيم. برنامه اي براي كلان درنظر گرفته مي شود، براي آن اهدافي تعيين شده و سياست هايي در راستاي رسيدن به آن انتخاب مي شود. از ديدگاه من استراتژي هم جزو سياست هاي درازمدت است. در جوار آن وسيله هايي هم براي رسيدن به اهداف برگزيده مي شود. همانطور هم كه متداول است، مي توان برنامه ها را به كوتاه، ميان و دراز مدت تفكيك كرد و بر آن اساس استراتژي هم داشت. براساس سابقه درازمدتي كه در ارتباط با اين مقوله دارم در برنامه ريزي يك بحث انديشه مبتني بر دانش نظري هم داريم كه در طراحي الگوها تبلور پيدا خواهد نمود. در نهايت قسمتي هم اجرايي يعني چگونگي تحقق بخشيدن و پياده كردن الگوهاست. به عبارت ديگر بحث برنامه ريزي به شاخه هاي نظري و عملي تفكيك مي شوند. اشكال اصلي در بكارگيري روش برنامه ريزي است. روند كار از گذشته در نظام برنامه ريزي به اين نحو بود كه گروهي از كارشناسان سازمان برنامه و بودجه و ديگر دستگاه هاي مختلف در ارتباط با اجزاء برنامه مسئوليت تهيه قسمتي از موضوعي را به عهده كارشناسان مي گذارند، بدون آن كه ارتباط منظم انديشه اي ميان آنها وجود داشته باشد. هركسي متني تهيه مي كند ومجموعه آن به يكديگر پيوند داده مي شود. تحت اين روش خلأ ارتباط انديشه اي وجود خواهد داشت،در اين ارتباط نظر شما را مي خواستم بدانم.
- كاملاً درست است. واقعاً اگر برنامه ريزي بخواهد عملي باشد، بايد پشتوانه نظري و علمي هم داشته باشد.
* منظورم مباني نظري منبعث از تجمع انديشه هاي افراد كارشناس است.
- كاملاً تأييد مي كنم كه بايد مباني نظري برنامه ريزي را در كشور بهاي بيشتري بدهيم. متأسفانه در اين زمينه همانطور كه خود شما هم اشاره فرموديد كارهاي زيادي نشده است. يكي از هدفهاي تشكيل مؤسسه آموزش برنامه ريزي وابسته به سازمان، پر كردن خلأ مطالعات برنامه ريزي است. اينكه نظريات و انديشه هاي برنامه ريزي مورد پژوهش قرار گيرد، در اين زمينه به افراد دست اندركار هم آموزش داده شود. يعني مكاتب برنامه ريزي ايجاد كنيم كه از نتيجه آن افراد با انديشه هاي مرتبط و هماهنگ بتوانند برنامه را در كشور تنظيم كنند. همانطور كه اشاره فرموديد در اين زمينه واقعاً ما خلأ داريم.
* البته منظور من ايجاد انديشه منتزع نيست. بلكه تقسيم كار اجزاء برنامه ميان كارشناسان، همراه با پيوند آراء انديشه اي متكي بر مباني علمي است. اينكه كارشناسان ضمن آنكه در پروژه ها و طرح ها در بخش هاي مختلف كار مي كنند، قبل از تلفيق نوشتاري بايد از نظر انديشه استدلالي با هم به طور مستمر مرتبط شوند، تا از نتيجه آن بتوان پيوستگي برنامه را در كلان تصوير كرد.
مي دانيم كه اهداف و سياست هاي اصلي ،به فرعي و اجزاء آن تجزيه مي شوند. بحث من در اين است كه بين اهداف، سياست هاو وسيله ها گسستگي وجود دارد و بهينه سازي در ساختار آن مورد توجه قرار نمي گيرد. از طرفي ضرورتاًبهينه سياست ها در راستاي بهينه اهداف نيستند. در نتيجه سند نهايي برنامه نه پيوستگي انديشه كارشناسي را نشان مي دهد و نه تضميني براي اجراء آن مي توان متصور بود.
- ولي عرض من اين است كه براي اينكه اساساً بتوانيد يك چنين مجموعه اي را داشته باشيد، براي آن قبلاً بايد مطالعاتي انجام شده باشد، در نتيجه مباني نظري مبتني بر اصول براي تمامي كساني كه در اين مجموعه هستند، شناخته شده باشد.
* بخش پژوهش آن بايد پايدار بماند و مورد تأييد است، مشكل ما در قسمت عملي است.
- به فرمايش جنابعالي كه برنامه ريزي بايد براساس انديشه اي به طور مشخص و معين برنامه ريزي شود، آنچنان كه بايد و شايد در كشور ما صورت نمي گيرد. به نظر من هم خلائي هست كه بايد آن را پر كنيم. از طرفي برنامه ريزي بايد از يك انسجام و يك چارچوب برخوردار باشد كه اين هم در كشور ما متأسفانه هنوز يك امر پذيرفته شده اي نيست. يعني هنوز دستگاه هاي ما نپذيرفته اند، اين مجموعه اي كه جنابعالي مي گوئيد كه بايد يك انسجام براي هدف هاي خاصي باشد، در دستگاه هاي اجرايي جا نيافتاده است. ما تلاش كرديم كه در برنامه اين كار را تا حدودي انجام دهيم، ولي هنوز خودمان هم از اين قضيه راضي نيستيم. ما هم مباني انديشه اي را مي خواهيم. هدف گذاري ها را بايد انجام دهيم. يك مباني نظري در تنظيم برنامه ها از جمله برنامه هاي ميان مدت داشته باشيم تا نهايتاً قسمت هاي برنامه بتوانند مكمل يكديگر باشند. اين وضعيت هنوز به طور كامل در برنامه ريزي كشور وجود ندارد. شايد يك دليل آن هم اين باشد كه اساساً تغييرات خيلي شديدي كه در افرادي كه متولي برنامه ريزي در كشور مي شوند، آنقدر سريع است كه، هر زمان كه بخواهند يك چنين زمينه اي ايجاد بشود، تداوم پيدا نمي كند.
* بحث من با شما بر سر مشكل روز نيست. صحبت بيش از نيم قرن سابقه برنامه ريزي در كشور است. موضوع به جابه جايي سريع افراد كمتر مربوط است تا درك اين مطلب كه هر برنامه اي كه ما مي سازيم در رابطه با آن بايد اهدافمان مشخص باشد، سنجيده شود كه تا چه حد امكان عملي شدن آن وجود دارد. تاريخچه برنامه ريزي كشور نشان مي دهد كه روش برنامه ريزي به صورت كارهاي تك پروژه اي بوده و نه يك برنامه ريزي منسجم و به هم پيوسته.

ملاحظه كنيد در تمام كشورهاي جهان ضرورتاً يك سازمان برنامه و بودجه وجود ندارد. اغلب مكانيزم گردش كار اقتصادي به وسيله سياستگذارها انجام مي شود.
به عنوان مثال در آمريكا رئيس كل بانك مركزي اش با بكارگيري سياست كمترين تغييرات در نرخ بهره، باعث تأثيرگذاري در بسياري از شاخص هاي اقتصادي مي شود. برنامه ريزي جامع و متمركزي وجود ندارد. با اعمال سياست هاي هماهنگ چرخش فعل و انفعالات اقتصادي در جهت اهداف تحقق مي يابد. حال اين سئوال مطرح است كه آيا بهتر نيست كه سازمان مديريت و برنامه ريزي به همان نقش دبيرخانه تجمع و انعكاس ساختار انديشه هاي سياست ساز بسنده كند تا تدابير ساخته شده به مديريت تصميم گير مملكت پيام و مشاوره هدايت فرمان تنظيم ساز وكارهايي را در راستاي اهداف بدهد.به هر حال اگر كلان، بخشها و پروژه هاي اقتصادي و اجتماعي با توجه به توزيع منطقه اي با يكديگر پيوستگي داشته باشند، در آن صورت مي توان انتظار جوابگويي به برنامه ها را داشت. فرض كلي بنده در اين است كه چنين ارتباطي در برنامه ريزي وجود ندارد، نه تنها اين امكان امروز نيست، بلكه در تاريخ برنامه ريزي چنين نقصاني وجود داشته است. بايد اشاره داشت كه پروژه هاي بسيار ارزنده و جالبي در كشور وجود داشته ولي هرگز بهينه سازي در برنامه ريزي تحقق نيافته است.
به هر حال در جهان يك نوع برنامه ريزي دولتي وجود داشته كه برنامه ريزي از بالا (كلان)تا مركز بخش هاي واحدهاي توليدي تا سطح اجزاء پروژه ها تحقق يافته. يك نوع برنامه ريزي هم در كشورهاي توسعه يافته متداول است كه براساس سياستگذاري اقتصاد در راستاي دستيابي به اهداف هدايت مي شود. حالا ما در كجا قرار داريم؟
- اينكه كشوري سازمان مديريت و برنامه ريزي مي خواهد، به نظر من بستگي به درجه توسعه يافتگي آن دارد. كشورهاي توسعه يافته اي هستند مثل آمريكا كه جنابعالي اشاره كرديد، طبيعي است كه ساختارها آنچنان تنظيم شده كه به قول شما وقتي رئيس بانك مركزي مي آيد و يك تغيير جزيي در نرخ بهره مي دهد، براساس كشش هايي كه وجود دارد سريعاً در تمام قسمتهاي اقتصادي كشور اثرات موردنظر را مي گذارد.
مطالعات نشان مي دهد كه ما اصلاً توجهي به انتظارات عقلايي نداريم. اينكه مردم چقدر از سياست ها مطلع هستند، اينكه اساسا تا چه حد قدرت درك و شناخت ازمسايل اقتصادي و برنامه ريزي داشته باشند، در ميزان موفقيت و ضرورت برنامه ريزي در كشور مؤثر است. به همين دليل شما مي بينيد كه در كشورهاي پيشرفته با توجه به آگاهي مردم، نيازي به ايجاد يك سازمان برنامه ريزي در كشورشان نمي بينند. سياست ها را اعلام مي كنند. تمام بخش هاي اقتصاد هم به آن سياست ها پاسخ مي دهند. حالا چه آنكه نظام براساس مكانيزم بازار عمل كند و يا ساختار غيربازار داشته باشد. در كشور ما به نظر من به لحاظ درجه پائين توسعه يافتگي حتماً نيازمند سازماني با وظايف برنامه ريزي هستيم. اين برنامه ريزي همانطور كه شما اشاره مي كنيد بايد در اجزاء به هم متصل باشد. اگر بخواهيم جواب بگيريم تمام اين مراحلي را كه اشاره فرموديد را بايد داشته باشيم. در گذشته بخشي از اين مسايل انجام شده و بخشي هم انجام نشده است.متأسفانه هنوز اقتصادمان نفتي نيست. يكي از هدفهاي برنامه چهارم اين است كه اقتصادمان را نفتي كنيم. يعني نفت به عنوان عامل ثروت و يا رابطي كه بتوان از آن براي تبديل به درآمد استفاده كرد، نقشي اساسي در كشور نداشته است. ما هميشه به نفت به عنوان يك منبع تأمين درآمد بودجه هاي دولت نگاه كرديم و در حقيقت از اين منبع بزرگ استفاده مطلوبي نبرديم. شايد نوع برنامه ريزي در كشور ما هم تحت تأثير همين بحث درآمدهاي نفتي، آنچنان كه بايد و شايد هدفگذاريها، سياستگذاريها و تعيين اولويت ها اهميت نداشته است.
متأسفانه در كشور بحث تخصيص بسيار ضعيف است. ما دائماً دنبال تقسيم درآمدها بوده ايم. در تقسيم منابع همه مي خواهند با سيستم چانه زني منابع بيشتري داشته باشند. ما اميدواريم اين مسير انحرافي را به تخصيص منطقي منابع برگردانيم، چون اگر هدفگذاري بدون توجه به تخصيص باشد در حقيقت نتيجه اي بدست نخواهد آمد و گمراه كننده مي شود.
* در هر حال نتيجه گيري مشخص من اين است كه نظام برنامه ريزي كنوني در كل و براساس آن تعريفي كه مورد تأييد ماست، جوابگو نيست. براي آن هدف بهينه سازي كه ما مي خواهيم، ساختار فعلي احتياج به اصلاح كاملاً دقيق و عميق دارد. اشكال اصلي در روش برنامه ريزي است. اهداف داريم، بين اهداف ممكن است تضاد وجود داشته باشد، بهينه آنها را بايد مشخص كرد. همين روش بايد در مورد سياست ها اعمال شود. از سويي سياست ها بايد در جهت اهداف باشند كه بسياري از آنها نيستند. مضافاً بر آنكه ارتباط انديشه اي هم در حقيقت برقرار نيست. اقتصاد مولد هم وضع مطلوبي ندارد. بله اگر قرار بود كه درآمدهاي نفتي در خط توسعه خرج مي شد، حركت براساس اولويت ها در جهت پيشرفت امكانپذير بود. تخصيص در چارچوب ارتباط بودجه و برنامه معني دار خواهد بود كه مسأله بسيار مهمي است.
اكنون شما در چشم انداز ۲۰ ساله اولويت هايي براي اهداف خاصي داريد. از جمله اينكه به كشور بسيار بزرگي در منطقه برسيم كه اقتصادش داراي ويژگي هايي باشد. در رابطه با چشم انداز ۲۰ ساله اش صحبت بفرمائيد.
- در ارتباط با همان نكته اي كه شما اشاره داشتيد كه بايد هم هدفگذاري هاي آرماني داشته باشيم و هم استراتژي هاي درازمدت را تنظيم كنيم، به دنبال استراتژي هاي درازمدت مي توانيم برنامه هاي ميان مدت و بعد هم بودجه هاي سالانه كه نوع برنامه يكساله است را داشته باشيم. ما يك خلأ در كشور احساس مي كرديم و آن نبود يك چشم انداز درازمدت بود. البته همانطور كه مي دانيد قبل و بعد از انقلاب در اين خصوص تلاش هايي صورت گرفته بود. در اوايل سال ۵۲ يك برنامه هايي درست كردند كه من آن را يك مطالعه اجمالي كردم. بعد از انقلاب هم تلاش هايي شد ولي هيچكدام آنها اجماع مسئولين را نداشت. ما منظورمان تهيه چشم اندازي است كه اجماع مسئولين و مردم را داشته باشد.
ما در تدوين چشم انداز به سه نكته توجه كرديم: يكي اينكه اهداف آرمان را از قانون اساسي بگيريم. ديگري شناخت وضع موجود داخل كشور و يكي هم شناخت وضعيت جهان و طبيعتاً منطقه اي كه ما به سر مي بريم. بر آن اساس از درون و بيرون سازمان مطالعاتي صورت گرفت كه نتيجه اش به تهيه چشم انداز ۲۰ساله منتهي شد. در آن هدف توسعه پايدار با رويكرد جهاني را تعريف كرديم. نتيجه گيري آن بر يافته از مطالعاتي كه دفاتر ما انجام داده بودند، به دست آمد. بهترين استراتژي براي كشور، كه يك تركيب از نگاه درون نگر و بيرون نگر بود را انتخاب كرديم. در حقيقت گفته شد كه ما مي خواهيم در جهان تعامل داشته باشيم. هدف اين است كه در منطقه از نظر اقتصادي و علمي مقام اول را داشته باشيم، به خصوص از بعد فرهنگي مي خواهيم تعامل با كشورهاي اسلامي برقرار كنيم. هدفهاي كمي هم براي چشم انداز داشتيم. با توجه به سرعت تحولات در جهان، مقطع هدفهاي كمي را ۱۰ ساله تدوين كرديم. ولي براي هدفهاي كيفي مقطع ۲۰ ساله انتخاب شد.
در زمينه كميت ها ما به اين نتيجه رسيديم كه در كشور ظرفيت هاي خوبي وجود داشته كه از آنها استفاده مطلوبي به عمل نيامده است. مثلاً به لحاظ اداري در منطقه شايد حدود صد سال است كه ديوانسالاري اداري در كشورمان وجود دارد. از نظر سرمايه انساني در بخش آموزش، فني و سطوح عالي ظرفيت زيادي وجود دارد. در سرمايه گذاري هاي فيزيكي داراي شرايط خوب و همچنين به لحاظ جايگاه منطقه اي، وضعيت خاص داريم. به اين دليل به اين نتيجه رسيده ايم كه، مي توانيم نرخ هاي رشد بالايي را براي كشورمان متصور باشيم. در بررسي هاي تطبيقي كه با ديگر كشورهاي منطقه داشتيم ،ديديم كه شكاف عميقي بين كشور، حتي با كشورهاي منطقه ايجاد شده كه با نرخ رشدهاي پائين، امكان كاستن عدم تعادل وجود نخواهد داشت. ادامه روند فعلي هم اين شكاف را عميق تر خواهد كرد.در هر حال براي ده سال نرخ رشد را ۶/۸ درصد تعيين كرديم. نرخ هاي بيكاري و تورم و ساير شاخص هاي كلان را هم محاسبه كرديم. با اين حال اين ترديد ايجاد شد كه آيا قادر خواهيم بود كه به اين نرخ هاي كمي برسيم يا خير؟ به نظر مي رسد كه كار سختي است. ولي چاره اي هم نداريم، زيرا اگر فرصت از دست برود، شكاف آنقدر زياد خواهد شد كه شايد جبران آن در آينده كار سختي باشد. ادامه دارد