اکنون که چندسالی از عملکرد این شوراها می‌گذرد و قوه قضائیه نیز لایحه ای را به منظور تثبیت جایگاه قانونی این شوراها به مجلس ارسال کرده است، ضروری است ارزیابی از نقش‌ها و عملکرد این شوراها داشته باشیم تا به تحکیم و تدقیق جایگاه قانونی و نهایتا افزایش کارکرد بهتر آنها کمک کنیم.
به همین منظور به سراغ دکتر بهرام بهرامی قاضی دیوان عالی کشور و مشاور قوه قضائیه رفته‌ایم و در گفت‌وگویی ضرورت‌ها، نقش‌ها و عملکرد نهاد شوراهای حل اختلاف را مورد ارزیابی قرارداده‌ایم. این گفت‌وگو را با هم می‌خوانیم.
- آیا سیستم شورای حل اختلاف قبل از این در ایران چه‌سابقه‌ای داشته است؟
در ارتباط با شورای حل اختلاف باید عرض کنم شورایی به این شکل که امروزه در جامعه ما وجود دارد و با این تشکیلاتی که فعلا هست قبلا وجود نداشته ولی مشابه آن را قبل از انقلاب و در طول تاریخ ایران می‌توان یافت. مثل خانه‌های انصاف، شوراهای داوری و موارد مشابه دیگر که البته کاملا منطبق نیست.
همانطور که می‌دانیم شورای حل اختلاف به موجب آئین‌نامه‌ای که هم اکنون مورد عمل است 3 ماموریت دارد یکی، صلح‌و سازش، دوم داوری و سوم صدور حکم در مواردی که صلاحیت دارد.
طبیعتا در مورد صلح و سازش سابقه دیرینه‌ای در تاریخ ایران و جهان می‌توان برای آن یافت و در مبانی فقهی و شرعی ما نیز توصیه فراوانی شده است.
در مورد داوری نیز پیش از این اشکال مختلف داوری را داشته‌ایم. یکی داوری آیین‌دادرسی مدنی است که هم در سال 1318 و هم در سال 1379 مقرراتی را به خود اختصاص داده است.
دوم داوری به مفهوم قاضی تحکیم که در کتب فقهی بحث فراوانی راجع به آن شده و در ماده 6دادگاه‌های عمومی و انقلاب نیز راجع به آن اشاره شده بود که عملا تشکیل نشد.
داوری تجارت بین‌المللی نیز از قوانین مطلوبی بود که در سال 1376 به تصویب رسید لیکن عملیاتی نشده است.
داوری به اشکال دیگر هم وجود دارد و نهایتا داوری که در اختیار یا صلاحیت شورای حل اختلاف قرار گرفته است نیز مورد غفلت واقع شده است. اتفاقا اگر شوراهای حل اختلاف به این 2 ماموریت یعنی صلح و سازش و داوری اهتمام بیشتری می‌ورزیدند، چه بسا اشکالاتی که امروز به شوراهای مذکور وارداست کمتر یا ناچیز بود.
- در مورد قسمت سوم وظایف این شوراها آیا در خانه‌های انصاف و شوراهای داوری هم حکم صادر می‌شد؟
قلمرو عمل خانه‌های انصاف و شوراهای داوری بسیار محدودتر از شوراهای حل اختلاف امروزی بود.
مضاف بر اینکه همان مقدار اندکی که صلاحیت داشتند نیز به موجب تکلیف قانونی بود. معذالک سابقه خوبی در اذهان جامعه ما نداشته است منتها شورای حل اختلاف با این گستردگی در وظایف در مورد مبانی قانونی خود با چالش روبه‌رو است و در محافل علمی اتکای قانونی آن محل بحث است.
- شوراهای حل اختلاف را چه کسانی قانونا اداره کرده و نهایتا رای صادر می‌کنند؟
در مورد شورای حل اختلاف همانطور که بحث شد در مورد تعیین صلاحیت و محدوده اختیارات هنوز قانونی در مجلس شورای اسلامی به تصویب نرسیده، تا آنجایی که بنده اطلاع‌دارم لایحه‌ای از طرف قوه قضائیه به مجلس تقدیم شده لیکن هنوز به تصویب مجلس نرسیده است. اما آنچه هم اکنون مورد عمل قرار گرفته عمدتا افراد مورد وثوق از قشرهای مختلف جامعه هستند که تحت نظارت قوه قضائیه اقدام به داوری براساس آئین‌نامه اجرایی که به تصویب قوه قضائیه رسیده، می‌کنند.
- محدوده اختیارات شوراهای حل اختلاف مشکلاتی را به وجود می‌آورد و گاهی اوقات باعث انتقاداتی از جانب حقوقدانان شده است، نظر شما در مورد مشکلات حاصل از محدوده اختیارات این شوراها چیست؟
طبیعتا پدیده‌های اجتماعی اگر به طور مجرد مورد ارزیابی قرار بگیرند ممکن است در جای خود بتوانند نقاط مثبتی داشته باشند لیکن وقتی این پدیده‌ها در فرآیندی از عوامل اجتماعی دیگر قرار می‌گیرند ارزیابی آنها گاهی مشکل‌تر می‌شود و شاید نتیجه معکوسی نیز به دست آید، شورای حل اختلاف فی‌نفسه نمی‌تواند یک اقدام منفی به حساب آید.
لیکن اگر همین اقدام با برنامه و هماهنگی با سایر پدیده‌های اجتماعی و در حد و اندازه و سطح خود و نقشی که می‌تواند ایفا کند دیده می‌شد، بازدهی و آثار مقطعی و درازمدتی می‌توانست داشته باشد. اگر بخواهیم یک تحلیل جامع و کارشناسی از این موضوع داشته باشیم، هم تعریف‌ها تعدیل خواهد شد و هم شاید بتوان انتقادها را کمتر کرد.
برای بررسی این مطلب ناچاریم چند واقعیت را فهرست‌وار از نظر بگذرانیم، اول اینکه درصد دعاوی مردم در سال‌های اخیر فراوان شده است. مراجعه بی‌ضابطه مردم و طرح دعوا با نرخ جمعیت ما همخوانی نداشت و بایستی فکری به حال این ورودی فراوان پرونده به دادگستری می‌کردیم.
دیدگاه قانونگذار نیز این بود که با تشکیل چنین شوراهایی فرهنگ صلح و سازش و داوری را رونق خواهد داد حال آن‌که آنچه در شورای حل اختلاف مورد توجه قرار گرفت این مهم بود که بیشتر شوراها به امر قضاوت پرداختند هرچند در ابتدای امر موارد خوبی از صلح و سازش نیز مشاهده شد و شاید هم اکنون نیز یافت شود.
واقعیت دیگر این است که در طول تاریخ به خصوص بعد از تئوری تفکیک قوا توسط «منتسکیو» و سپس اصل استقلال قوا که در اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز آمده، قوه مجریه همیشه در صدد تحت نفوذ قراردادن دو قوه دیگر بوده است لذا اگر، می‌توانسته از طریق مسالمت‌آمیز نماینده به مجلس بفرستد و وکیل الدوله، داشته باشد، چنین می‌کرده در غیر این صورت اگر ضرورت اقتضا می‌کرد مجلس را به توپ می‌بست که نمونه آن را در زمان «محمدعلی‌شاه» و در روسیه سابق مشاهده کرده‌ایم.
در مورد قوه قضائیه نیز عملا در بیشتر کشورها وزیر دادگستری یکی از وزرای کابینه محسوب می‌شود و سیاستهای قوه مجریه را اعمال می‌کند. در کشور ما به واسطه دید مترقی که در تدوین قانون اساسی وجود داشت پیش‌بینی استقلال قوه قضائیه شده است لیکن نهاد اجرایی همیشه به دنبال آن بوده است که بخشی از امر قضاوت را نیز در اختیار داشته باشد لذا وجود تعزیرات حکومتی،کمیسیون‌های مختلف از قبیل ماده 100 گمرک، دارایی، ماده 56 جنگل‌ها و مراتع و غیره بیانگر همین مطلب است لذا بایستی شوراهای حل اختلاف را در این محدوده مورد تجزیه و تحلیل قرارداد و تا جایی که ممکن است به نحوی اقدام کرد که متولی امر قضا مسئولیت خود را به نهادهای شبه قضایی و یا غیر قضایی محول نکند.
به هرحال با توجه به این 2واقعیت به نظر می‌رسد جا دارد نسبت به تدوین قانونی جامع مربوط به صلاحیت و اختیارات شوراهای حل اختلاف اقدام و در آنجا چنانچه به بعد صلح و سازش و داوری توجه شود بسیاری از این انتقادها مرتفع خواهد شد.
با توجه به اداره شوراهای حل اختلاف توسط اقشار مختلف یک جامعه و نیز باورهای فرهنگی خاص که در برخی استان‌ها و مناطق کشور وجود دارد، قوه قضائیه برای اصلاح برخی آداب و رسوم و پیش‌داوری‌های غلط می‌تواند «ریاست شوراها را خود بر‌عهده گرفته یا از مناطق هم جوار تعیین کند.
آنچه مسلم است این که، به واسطه اطلاعاتی که به بنده رسیده است موارد متعددی از دادرسی‌های ناصواب و همچنین در مقابل دادرسی و یا صلح‌هایی که مطلوب بوده، مشاهده شده است که هیچ یک از این دو نمی‌تواند عیار قضاوت واقع شود به زبانی دیگر با مصادیق، نمی‌توان حکم کلی صادر یا به طور مطلق رد یا قبول کرد. پدیده‌های اجتماعی ماهیت نسبی دارند و انعکاس و واکنش‌های آنها در مناطق مختلف با یکدیگر متفاوت است.
به علاوه با مقررات و تجربیات قانونی و تجربیات بشری انطباق دهیم. و از طرف دیگر ببینیم مشکل و مسئله کجاست و این مشکل به چه طریق یا طرقی قابل حل است. گاهی ممکن است با باز کردن گرهی، ده گره یا صدها گره دیگر گشوده شود و گاه امکان دارد با اقدامی کم هزینه آینده یک جامعه را بیمه کرد. به اعتقاد بنده باید ببینیم شورای حل اختلاف را به چه منظوری تاسیس کرده‌ایم و چه هزینه‌ای مصرف کرده یا خواهیم کرد و آیا امکان اینکه آن خواسته را به شکل دیگری مرتفع و یا اهداف مورد نظر را به دست آوریم وجود دارد یا خیر؟
به اعتقاد بنده ضرورتی به توسعه گسترده شوراهای حل اختلاف نبود در حد متعادل و آن هم تبیین مقررات می‌توانستیم نسبت به این مهم توجه داشته باشیم، و ای بسا با واگذاری بخشی از صلح و سازش و دادرسی به وکلای دادگستری و قضاتی که بازنشسته می‌شوند و حتی سردفتران باید در این خصوص اقدام می‌کردیم.
به عبارت ساده‌تر برای طرح دعوی در دادگستری مکانیزم و سیستمی را طراحی می‌کردیم که مردم در خصوص دعاوی حقوقی ابتدا به ساکن مبادرت به طرح دعوی در دادگستری نکنند بلکه از طریق وکلای خود و آن هم با اختیار تبادل لوایح و صلح و سازش به وکلا احترام می‌کردیم مانند برخی از کشورها که هم‌اکنون چنین عمل می‌کنند اگر وکلا به سازش نرسیدند مدارکی را که تبادل کرده‌اند جهت رسیدگی به دادگاه ارائه می‌کنند تا بعضی از فرایند دادرسی که باعث طولانی شدن بخش دادرسی می‌شود مرتفع می‌شد یا نسبت به پالایش برخی از قوانین اقدام عاجل به عمل می‌آمد.
- آیا بهتر نمی‌بود حداقل برای جلوگیری از پیامدهای ناصواب، شوراهای حل اختلاف رای را صادر نمی‌کردند.
همانطور که می‌دانید در مبانی فقهی ما و همچنین کشورهای دیگر امر قضا بسیار مهم و محترم شناخته شده است حتی به نحوی که برای قضاوت شرایط خاصی را پیش‌بینی کردند و حتی برخی از کشورها شخص ابتدابه مدت 12 سال و بعضاً 14 سال باید وکالت کرده باشد. بنده نیز موافق نظر شما هستم که اگر قسمت صدور رأی را از این شوراها حذف و یا در حد بسیار اندک می‌داشتیم بهتر بود.
هم‌اکنون نیز توصیه به مجلس همین است و اتفاقاً اگر قسمت داوری را در اینها تقویت کنیم بهتر است به موجب همین آئین‌نامه اجرایی مورد عمل، پیش‌بینی حق‌الزحمه داوری مطابق تعرفه، حتی بخشی از مشکلات مالی شوراهای حل اختلاف را نیز مرتفع می‌کند، به هر حال تصمیم نهایی این موضوع با مجلس شورای اسلامی است.
